历史型的转变 艰巨性的探索

　　——改革开放30年人口计生工作回顾与思考

　　改革开放30年，我国取得了人口有效控制和¾­济快速发展两大奇迹。上海作为全国¾­济社会发展基础较好的城市在全国率先实行计划生育，最早出现人口转变，在改革开放发展进程中，率先探索统筹解决人口问题，努力推进上海国际大都市建设发展。可以说，上海人口计生工作发展就是全国人口计生工作变化的缩影，新时期上海人口计生工作的各项创新，就是全国人口计生工作的先行探索。

　　一、历史回顾：改革开放30年上海人口计生工作发展的三个阶段

　　上海早在上世纪50年代就开始提出节制生育，1967年总和生育率(TFR)降到1.84，1972年之后即一直低于更替水平，比全国提前20多年进入低生育水平。1993年户籍人口自然变动出现负增长，率先实现人口自然增长控制目标，预计比全国平均提早40年。改革开放30年上海人口计生工作大体可以分为三个发展阶段：

　　(一)严格控制人口数量阶段(20世纪70年代末至90年代初)

　　《公开信》发表以后，上海全面加强计划生育工作。1979年上海市革命委员会制定实施《关于推行计划生育的若干规定》，1981年上海市人民政府重新修改下发《推行计划生育若干规定》，提出“晚婚、晚育、少生、优生”的要求，大力提倡一对夫妇生育一个孩子，严格控制两胎，杜绝多胎。同时建立了从独生子女父母奖励费到独生子女入托入园保育费补贴等一整套完整的计划生育利益保障机制，有利地推动了广大群众生育观念的转变，从1984年开始，全市的一孩率和计划生育率保持在95%和99%以上。1990年8月1日，《上海市计划生育条例》正式施行。1993年，人口变动出现负增长，率先在全国实现了人口再生产类型的历史性转变。

　　(二)稳定低生育水平时期(20世纪90年代初——2000年)

　　90年代以来，随着以浦东开发开放为龙头的¾­济社会的快速发展，“另一类”人口问题日益凸现：在¾­济结构大规模调整和城市建设快速推进过程中，出现了“两个100万”(100万失业及下岗人员，100万动迁居民)和“两个200万”(200万老年人，200万外来流动人口)。根据国家人口计生委“两个转变”的要求，上海市委、市政府提出要“从可持续发展的高度继续抓好人口和计划生育工作”。1996年成立上海市人口和计划生育领导小组，市委副书记、市长徐匡迪担任领导小组组长，部署Э调人口计生、发展改革等22家部门联动开展人口重大问题研究、政策发展和计划生育服务管理工作。这一时期，上海低生育水平保持稳定，户籍人口自然增长连续保持负增长，总和生育率始终在1.0左右，在全国率先开展知情选择优质服务，率先建立以现居住地为主的流动人口计划生育管理体制，在全国产生了良好的示范效应。同时，少儿抚养比水平持续走低，外来劳动力持续涌入，带动¾­济的快速发展和一系列人均指标的上升，人口红利效应明显。2000年，上海户籍人口人均生产总值达到36217元，是1993年的3.08倍。

　　(三)探索统筹解决人口问题工作时期(2000年以来)

　　进入21世纪以来，党中央、国务院提出了树立和落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，作出了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，明确提出我国人口和计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。从上海情况看，城市人口形势进一步复杂严峻，户籍人口总和生育率出现0.64新低，外来人口数量每年增加30万左右，实有人口总量持续高位增长而人才缺口日益明显，人口空间分布内密外疏，落差悬殊，人口安全隐患不容忽视，统筹解决人口问题势在必行。2000年，上海市计生委在全国率先更名为人口和计划生育委员会，2003年《上海市人口与计划生育条例》颁布实施，上海人口计生工作进入了统筹解决人口问题的新时期。

　　二、统筹解决上海人口问题：十大战略举措

　　统筹人口总量、分布、结构多方面发展，是一项艰巨的系统工程。人口计生部门脱胎于计划生育专项事务管理，要切实承担起统筹解决人口问题的重任，在工作定位、工作方法、工作内容等各个方面，无疑都是实实在在的重大体制变革。近几年来，在国家人口计生委的大力支持和指导下，在市委、市政府的重视下，上海人口计生工作紧密结合实际，解放思想，开拓创新，工作重点从计划生育服务“小人口”工作拓展到开展人口发展战略研究、加强人口综合管理“大人口”工作，工作对象从户籍人口拓展到常住人口和实有人口，服务内容从侧重生育时期服务拓展到婚前保健、孕前保健、0-3岁、青少年性与生殖健康、以及老年群体生殖保健等各个阶段，走出了一条统筹解决人口问题新路。

　　战略一：法制先行

　　依法行政，是现代政府履责的根本依据。2000年国家《人口与计划生育法》颁布，上海抓住契机，2003年积极推动颁布《上海市人口与计划生育条例》(以下简称《条例》)，在“三定”方案的基础上，进一步以法规条例方式明确人口计生部门的工作职责和开展“大人口”工作的任务。

　　《条例》规定：“人口和计划生育行政管理部门依照法定职责负责本市行政区域内的人口与计划生育工作”;“根据¾­济、社会发展水平和资源、环境的承载能力，确定人口发展规模，调控常住人口总量”;“建立常住人口流入流出调控机制，合理控制人口机械增长”;“控制中心城人口规模，引导城乡人口合理分布”;“编制和实施产业、住宅、交通、科学技术、教育、文化、卫生、劳动和社会保障等专业规划时，应当与区域人口发展规划相适应”;“优化人口年龄结构，缓解人口老龄化”。《条例》的出台，为人口计生部门准确定位统筹解决人口问题，转变和拓展职能，提供了坚实的法律后盾和明确的工作方向。2004年依据新的职能定位，市编委批复同意市人口计生委增设流动人口管理处，办公室增挂研究室、信息中心牌子，并增加了6个行政编制和2个处级领导职数，组建了上海市人口与发展研究中心，强化了人口发展战略研究、信息化建设、流动人口管理等职能，初步形成“大人口”工作格局。