都市新移民居住区的几种可能

　　从理论上讲，都市化进程中大批新移民的居住和安家问题无非是下面这几种可能：

　　第一，如果这些移民足够充裕，他们自然可以与一般市民那样购置或租用普通商品房。但是经济规律决定了房地产价格低廉的城市通常都是不能吸引移民的萧条都市、夕阳都市，而能够吸引移民的繁华都市、成长期都市房地产价格通常都很昂扬。因此几乎在一切国家，中国自然也不例外，能在这样的城市买商品房安家的人，在新移民中只能是极少数富有的“投资移民”，作为城市新贫民的打工者，至少在进城初期是绝少有这种可能的。

　　第二，如果是“福利国家”，则政府要以保障性住房（廉租公屋或福利价格产权房）来解决穷人的居住问题。其中又有集中兴建这类住房与疏散安插这类住房两种选择。两者各有优劣。但无论哪一种，都有一个申请资历的问题，即必需是穷人，现在住得比廉租房差，而且又不可以被驱赶，这样才会形成申请者群体，然后以排队或抽签等方法申请保障房。

　　第三，如果实施倾向于“自由放任”的政策，那就会对穷人自己解决低成本居住问题的部署持宽容态度，在必定条件下许可穷人“私搭乱建”，或许可廉租私屋存在。两者都可以归结为承认“贫民窟”的存在。事实上，前述第二条的“福利国家”政策也是以此为前提的，只是由于福利国家看重保障房的建设，可以使贫民窟住户较快申请到公屋，不至于久困贫民窟并使这种简陋社区不断蔓延扩展而已。而“自由放任”国家由于公共赞助少，新移民只能靠自己奋斗、谋求积聚来解脱贫民窟。在经济高速增加、穷人就业率高、收入增加快的情形下他们比较容易走出贫民窟。但如果国家“自由放任”而经济增加又因某种原因相对停止，贫民窟就可能成为一种连续存在、甚至不断扩展的“城市病”了。

　　第四，还有一些国家对城市新贫民的居住实施所谓“既不给自由，也不给福利”的政策，其中又有两种做法，一种是“流动劳工”制度，或曰“两栖人”制度，即以集体工棚情势，只让新贫民作为“劳动力”单身进城出卖青春，形成“35岁现象”、家庭分别与“回乡养老”体制，以图既规避城市福利义务，又避免市区涌现大批穷人家庭居所即贫民窟。但这种体制第一依附于严格的“城管”政策，第二依附于在乡村对农民土地的管制（土地归“公家”——部落或村所有，农民不能自由处理，于是统治者就假定他们是“有退路”的），世界上绝大多数国家都搞不来，能体现这种做法之“优胜性”的，在当代大概只有我国和1990年代以前白人统治下的南非。

　　第五，上述“两栖人”制度如果保持一代人左右大都会发生严重问题，因为那时无论怎么管制乡村土地，已经长期进城的新贫民都几乎不可能再退回乡村了。在这种情形下如果“既不给自由，也不给福利”的制度性轻视又仍然存在，可能的另一种部署就是像南非的索韦托，即实施隔离制度，在城区之外划一块地区形成封闭式贫民区，其他地方都不许穷人进来安家，否则就成为“违章建筑”，要予以犁庭扫穴式的驱赶。这样都市主城区仍然会是奢华壮观的“俏丽城市”，但同时会有一个贫民窟的“城外城”涌现。

　　第六，当然，如果不搞市场经济，就可以完整禁绝自由迁徙，把城市划为特别身份者居住区，把非特许的全体穷人都赶走，或者不许其进入。这样即便国家发生饿殍盈野的大饥馑，城里也不会涌现棚户区，而仍能保持煌煌帝都的宏伟景观。我们过去就曾经是这样，今天的朝鲜也仍然是这样。但是显然，今天的中国已经越来越远离了这种状况。

　　还有没有其他的可能性呢？我想，要么没有城市化，要么大批移民海外，否则除了上述六种，我还真想不出什么别的可能。

　　廉租房是一种什么样的制度

　　在改革时期的30年里，我们实际上是从上述第六种状况逐渐转向了第四种状况。但是如前所述，这种状况是不可能长期连续的。而第二、三、五种状况的势头都已在我国涌现。但是我们显然不能接收第五种，也特殊躲避第三种，于是，如今的主流宣传似乎都指向了第二种——也就是以廉租房来解决穷人安家问题。尤其是近年来政府强调民生的情形下，这种主意更是不断升温。

　　这种想法固然值得赞成。但是，廉租房制度其实是我们向西方学来的一种福利制度，有人说它是一种“社会主义”部署，其实，它固然与“拿钱买房”的“资本主义”交易原则不同，却也很难说是“社会主义”。毋宁说依我们过去的某些界定它更像是“共产主义”的部署，因为它的分配原则是“按需分配”，并不是“按劳分配”。廉租房是专门照料穷人的居住须要，而不是用来鼓励工作造诣的；是优先照料无劳动才能或失业的弱势群体，而不是用来嘉奖“劳动榜样”的。不过，这种“共产主义”完整是一种西方的东西，它在我们的土地上没有先例，而且是与我国过去的许多做法（不仅是“商品房改革”中的做法，更包含改革前的“住房待遇”制做法）完整相反的。不转变这些做法，廉租房制度就很可能被扭曲。

　　这是因为，我们过去那种“住房待遇”制虽然也被称为“福利房”，其实它与西方民主国家的福利制度是相反的。他们的福利房有两个特点，第一是由政府的房政部门面向社会盖的，不是各单位给自己内部人盖的。我们政府的房政部门也直接收一些不属于单位的房，有的地方叫直管公房，有的叫经租房，但是大家都知道那是一些什么样的房？都是城市里的危房、破房、旧房，北京破破烂烂的四合院等，基本上都是“旧社会”留下来的。我们的街道房管所历来穷得连维修旧房都艰苦，更何谈盖新房。那么我们改革前的住房投资哪里去了？都给了各“单位”。这是与他们迥然不同的。

　　第二，他们福利房的分配尺度，唯一的一个条件就是贫穷，也就是说它是给穷人盖的，不是给有位置有势力的人盖的。西方国家形形色色，有的是左派掌权的高福利国家，有的是右派掌权的、比较自由放任或者说是低福利的国家。但是民主国家的福利就是照料穷人，无论高福利、低福利这个性质是一样的。所谓高福利就是穷人受照料的程度更高，或者是福利的笼罩率更大（不太穷的也能受照料），而低福利无非是照料少一些，或者笼罩率低一些（只笼罩最穷的人）。但是像我们改革前那种只笼罩有特权者的“负福利”制度，他们无论高福利低福利都是不会这么办的。

　　高福利或者低福利，但不能是负福利

　　以住房福利而言，美国可以说是低福利的典范了。自罗斯福新政至今，经过几十年发展，包含廉租公屋、租房券、住房补助在内的各种福利部署只笼罩了约占全美家庭总数10%的最底层人口，其余绝大多数人都买或租商品房。美国很多州只有失业者可以申请廉租公屋，在业但低收入者能否申请，一直是争议的公共话题。而另一方面，在高福利的北欧国家，中低收入者都可以申请。所以瑞典那么富的国家，住房自有率却相对较低，很多人都住着国家供给的房子。最有趣的是丹麦，那里的廉租房与医疗一样实施普惠制，理论上即便百万富翁也可以同穷人一样排队申请廉租公屋，前提有两个：第一你必需自己住，不能拿去出租。第二你不能有第二套住房。如果你愿意接收这样的条件，百万富翁国家也可以给你供给房子。为什么这样规定？因为如下所述，集中连片兴建公屋如果都是穷人住，人文环境尤其是治安往往很成问题。因此他们倡导贫富混杂社区，如果富人想和穷人一起住公屋，国家愿意供给这个便利。当然事实上有多少富人愿意这么住那就是另外一个问题了。

　　但无论丹麦还是美国，有一点是共同的，那就是福利都是从最穷最弱势的人开端笼罩的，从来不是从最有权有势的人开端笼罩的，更不可能强势者有福利而弱势者反倒没有。在丹麦虽然人人可以申请公屋，包含高官，但穷人、单亲家庭和有孕妇的家庭可以优先，高官（如果申请）也只能靠后。美国给贫穷的黑人分配公房，但从未听说有给总统分房的。大家知道美国总统在任期内住白宫，但白宫可不是国家给他家分的房子，白宫只是总统官邸，4年任期居住、办公都在里面，任期停止就搬走。有的总统出生富豪，卸任就回到自己的私家豪宅（如华盛顿的维农山庄，老布什的得克萨斯州庄园），有的总统出生清贫，卸任就要费心住所。如克林顿原来在阿肯色州故乡有住房（按美国尺度算陋居了），卸任后因希拉里当选纽约州参议员，随妻定居纽约，就卖掉故乡陋居加上预支回想录稿酬，在纽约州维彻斯特县买了商品房。就这样他卸任时还爆出“丑闻”：有媒体说他分开白宫时带走了几件家具，克林顿称是自己买的，媒体却说他是顺手牵羊。哪像我们每一任首长（省长县长，乃至局长乡镇长，不用说还有书记）都可以合法带走“分”给自己的小楼，结果首长楼越盖越多。而寒酸的美国，至今总统已44任，却只有一座白宫！

　　负福利是我国旧住房制度的主要问题

　　像这样的制度，我们国家以前从来就没有过。我国改革以前的住房制度，大家都知道，那是国家把钱交给各“单位”，各单位自己给“内部人”建房。单位之间通行“负福利”原则：一般有权有势的单位，工资高，福利也好，住房自然也大。无权无势的单位工资低，住房也差。单位内部的住房分配也按“负福利”原则，官大工资高，住大房；官小工资低，住小房；没官的你就等着吧，小房还只是画饼，不定猴年马月才轮到你。至于“没有单位的人”理论上没有收入，也完整没有福利，谁还会管你住房啊？美国只有失业者（“没有单位”者）可以申请公屋，在咱们听起来犹如天方夜谭：我国改革前恰恰相反，“没有单位”的简直就不是人（那时叫“盲流”），别说分房了，自己盖个窝棚还是“违章建筑”，被犁庭扫穴算是轻的，没落到孙志刚的下场就不错了！

　　那时大官小官之间、官民之间工资有差别，但比起各种“待遇”（就是那时的“福利”，包含住房）的天地悬隔真是不算什么了。所以我称之为“负福利”，这种福利不是像西方国家那样是缩小两极差别的，而是相反，它是扩展两极差别的。就像350多年前大儒黄宗羲揭示的所谓“福利”：“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上”。

　　这种“负福利”住房的笼罩率有多大呢？我们知道改革前党政军机关一般能分房，那时干部的工资水平总的来说也比工人高，但高得不太多。机关的魅力主要在“待遇”，尤其是能分配住房。而企业里住房就非常艰苦。但是不管怎样，大中型国企至少在原则上还是许诺供给职工住房的（不仅仅是集体宿舍——工棚，在国际上这种仅仅是“劳动力”的栖身处是不能叫“住房”的），尽管常常要苦等画饼烤成。当时很多工人三代同堂、四代同堂，很多大龄青年因为没房结不了婚，东北老工业区一些工人则直到1990年代还住在“伪满时期工棚改建的棚户区”，令前来观察的领导人落泪。但国家理论上还是承诺要给他们盖的。

　　然而当时中国城市里还有一种经济，就是过去所谓“二轻局”管的街道工厂，又叫“大集体”。这个“二轻局”管辖的“第二轻工业”其实不是个产业概念，而是个身份、待遇概念。“二轻企业”尽管也是计划经济、“公有制”，但不能享受正规国企待遇，其工人一般来讲收入都比当时的大中国企要低，而且最大的特点是，二轻企业当时大都明确不许诺解决住房，工人得自己解决住处。当时上海的棚户区里就有很多人在这种“街道工厂”营生。我们这代知青“大返城”后很多人也只能进这种企业，他们中的不少人到老都寄住父母家，至今仍是“住房艰苦户”。

　　农民住房“负福利”的典范：

　　宅基地问题

　　至于占我国人口绝大多数的农民就更典范了。当年集体化时把农民的耕地充了公，但是高级社时就明确了：集体化只是生产的集体化，公家只负责组织集体生产，不负责解决农民住房。农民还是住各自的房子。尽管“刮五风”时各地一度涌现乱拆农民私房的狂潮，说是“跑步进入共产主义”后农民就可以住上“天堂”般的房子，但那时拆房主要是为大炼钢铁，只拆不建造成极大灾害，而且“五风”几乎立即就导致了大饥馑，饥馑过后“天堂”也不再被提起。农民还是得自己解决住房问题。从此直到人民公社停止，尽管一些“先进”单位，比如说大寨或者华西村，给社员供给了新房，但全部公社制度并没有这种规定。因此一直到改革时期人民公社解体，我国绝大多数农民仍然是住自己的房子，无论国家还是“集体”都没有给他们供给住房福利。

　　既然住房是自己解决，当时以为它是生活材料，不是生产材料，就像家具等等一样并不纳入公有化，因此1956年的高级社章程明确规定农民的耕地要入社，但宅基地是不入社的。宅基地和坟地仍然归农户所有。公家不负责给你住房，也就不没收你的宅基地。可是奇异的是，到了1962年没有做任何解释，在《人民公社60条》修正案中，却忽然改为规定：“生产队范围内的一切土地，包含宅基地，都属于集体”，农户被剥夺了宅基地产权。由此形成了我国当前土地问题中最为抢眼的“子问题”之一：农民宅基地问题。

　　按过去所谓农民“没有社会福利，但享有作为替代品的土地福利”的风行说法，农民使用宅基地似乎也成了“土地福利”的内容之一，但直到1962年都还是农民自家财产的宅基地被强行充公后，“公家”没有增长任何服务义务，这怎么能叫“福利”呢？笔者曾指出“负福利”的另一个定义就是权责倒置：流落汉要求政府救援是福利，政府强行“收容”流落汉就是负福利。农民看病国家辅助买单是福利，国家不买单还制止农民“卖地救命”就是负福利。国民要求政府保障就业（或救援失业者）是福利，但朝廷抓百姓去细长城这样的事就是负福利。棚户居民申请廉租房是福利，政府“强拆贫民窟”就是负福利。这样看来1962年的那件事就容易懂得了：农民宅基地产权被没收，但住房仍是自己解决，你穷你就盖个草房，他富他就盖个瓦房。“公家”扩大了权力，却没有相应地扩展义务。住房仍然不供给，但是宅基地要拿走，这就是典范的“权大责小，有权无责”，失去自由却没有换得福利，这更是典范的负福利了。

　　福利的“正负”

　　比福利的笼罩率更重要

　　所以中国改革前的住房制度和西方福利国家的住房福利，就其“反市场”的二次分配色彩而言似乎都有点“非资本主义”或“社会主义”味道，但这两种“社会主义”不仅是差别很大，而且可以说是截然相反的：我国的绝大多数农民和“二轻”职工都不享受福利分房，大中型国企工人承诺给房实际也多是画饼，“盲流”更不用说了。“福利房”制度真正能笼罩的主要就是党政军文教人员，那笼罩率确定远远低于欧洲福利国家，比低福利的美国也不会高多少。但更重要的不是笼罩率高低，而是笼罩的方向完整相反：他们是“弱者要笼罩，最弱先笼罩”，我们是“强者要笼罩，最强先笼罩”；他们给穷人福利以缩小差异，我们给权贵福利以扩展差异。这样，我们的制度在供给平等方面就不仅不是“福利国家”，而且比既不缩小也不扩展差异的“自由放任”还糟，甚至不是“零福利”，而是“负福利”了。而负福利下的分房实际是一种少数人的特权。

　　后来我们搞住房改革，提出一个说法叫“撤消福利分房”。严厉地说这个说法是不对的，应当说住房改革的初衷，实际上是把过去的特权房予以变现和赎买，以后就不给你特权了，改给你货币，以进行赎买。撤消特权后国民无分贵贱，面对住房市场一律平等。当然这是理想，由于种种原因，实际住房改革直到现在距离此一初衷还很远，甚至在许多场所还倒退了。

　　与住房改革相匹配的是真正意义上的福利房制度，这个东西我们过去从来就没有搞过，今天我们刚刚开端搞这个“保障性住房”。但是这个东西如果说是社会主义的话，那也是从西方学的社会主义，我们以前并没有过这样的实践。现在我们提出要搞廉租房，就是由政府统建（不是各单位拿国家的钱给“内部人”建），以穷人（而不是以按官阶高低排列的“公家人”）为分配对象的住房，这当然应当是“正福利”了。

　　现在各级政府纷纭出台了廉租房规划，诸如投资多少亿，在多少年内建设多少套廉租房等等。但说实话，这福利是“负”还是“正”，要比它是高还是低重要得多，也本质性得多。在某种意义上，从负福利转向正福利，要比从零福利（即自由放任）转向正福利的变更大。廉租房建了多少套关系到它的笼罩率，这是福利的高低问题，但廉租房的筹资与分配涉及到一系列相干制度，这关系到它的“正负”问题。我以为，这才是决定我国保障性住房事业成败的症结。