城乡建设用地增减挂钩试点

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治进程中，进行了将通过整治勤俭的少部分农村建设用地以指标调剂的方法按规划调整到城镇使用的政策摸索，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点），对兼顾城乡发展施展了积极作用，但也涌现了少数地方片面寻求增长城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩展试点范围、突破周转指标、违反农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，损害了农民权益，影响了土地管理秩序，必需采用有力措施，坚决予以纠正。为严厉规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作，现就有关问题通知如下：

　　一、总体要求

　　（一）以促进农业现代化和城乡兼顾发展为导向。要坚持最严厉的耕地保护制度和最严厉的勤俭用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增长耕地数量、进步耕地质量，促进农业产业构造调整，进步农业集约化水平；要优化城乡用地构造，增强农村基础设施和公共服务设施建设，进步勤俭集约用地水平，促进城乡兼顾发展。

　　（二）以增长高产稳产基本农田和改良农村生产生活条件为目的。要依照有利生产、便利生活、改良环境的原则，以农田整治为重点，立足进步高产稳产基本农田比重，加快改良农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、放弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实行田水路林村综合整治，充足施展其经济、社会、生态综合效益。

　　（三）以切实维护农民权益为动身点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充足尊敬农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体位置，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将勤俭的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必需及时全体返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

　　二、严厉规范增减挂钩试点

　　（四）坚决扭转片面寻求增长城镇建设用地指标的偏向。要依据土地利用总体规划，兼顾部署农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增长、质量有进步，实现以城带乡、以工补农，城乡兼顾发展的目的。要坚决扭转在增减挂钩试点中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村单一解决城镇建设用地供需矛盾的偏向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划掌握、片面寻求增长城镇建设用地指标等偏差，坚决禁止实行进程中脱离发展实际、损害群众利益等各类违法违规行为。

　　（五）坚决禁止以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推动农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必需纳入增减挂钩试点。必需坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩展试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩展城镇建设用地规模。

　　（六）严禁突破挂钩周转指标。各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理部署增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必需符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。所在省（区、市）要严厉依照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实行试点项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。各试点地区要对挂钩周转指标的下达、使用和归还实施全程监管，严厉考核，确保增减挂钩试点严厉掌握在周转指标内。

　　（七）严禁盲目大拆大建和强制农民住高楼。要与地方经济社会发展水温和农业产业发展相适应，与城镇化过程和农村人口转移相调和，遵守城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情形，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安顿的新居建设，要为农民供给多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊敬农民意愿并斟酌农民实际蒙受才能，防止不顾条件盲目推动、大拆大建。严禁在农村地区盲目建高楼、强制农民住高楼。

　　（八）严禁损害农民权益。开展增减挂钩试点，必需举办听证、论证，充足听取当地农村基层组织和农民的看法。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民赞成，不得强行开展增减挂钩试点。必需依照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用处，确保所获土地增值收益及时全体返还农村，用于支撑农业农村发展和改良农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到损害。

　　三、切实做好农村土地整治工作

　　（九）大力推动以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要依照因地制宜、改良条件、进步质量的要求，以进步高产稳产基本农田比重为目的，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要按照耕地分等定级技术规范和尺度，严厉土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采用培肥地力等措施，稳步晋升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实施永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

　　（十）规范推动农村土地整治示范建设。要依照兼顾规划、整合资源、整体推动的原则，以耕地面积增长、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境显著改良为目的，规范推动以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展增减挂钩试点的地区，不得将农村土地整治勤俭的建设用地指标调剂给城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。严禁以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩展城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强制流转农民承包地。

　　（十一）积极组织实行农村土地整治重大工程。要依照科学论证、集中投入、分步实行的要求，以进步粮食综合生产才能为目的，在保护生态环境的前提下，积极组织实行《全领土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产才能规划（2009-2020年）》肯定的农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全供给基础性保障。要切实增强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

　　四、保障措施

　　（十二）增强组织领导。地方各级人民政府要高度看重，以兼顾城乡发展、全面建设小康社会为目的，切实增强组织领导，形成地方政府主导、领土资源部门搭建平台、相干部门各司其职调和联动的工作机制。领土资源部要会同相干部门根据职能分工，落实义务，通力合作，精确把握工作要求，增强全程指导和有效监管，严厉规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。

　　（十三）强化资金整合和使用管理。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相干涉农资金，保持渠道和用处不变，实施专账管理，兼顾集中使用，切实进步各项资金综合使用效益。严厉执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严厉执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整顿的规定，中央分成部分要重点支撑农村土地整治重大工程和示范工程建设。要引导和规范民间资本参与增减挂钩试点和农村土地整治行为。

　　（十四）做好农村集体土地权属管理。各地区开展增减挂钩试点和农村土地整治，要依照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状态进行调查、核实，做到地类和面积精确，界址和权属清晰。增减挂钩试点和农村土地整治涉及的土地，原则上应保持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相干权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点和农村土地整治。增减挂钩试点和农村土地整治实行后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。

　　（十五）严厉监督管理。各级领土资源主管部门要结合领土资源综合监管平台建设，增强增减挂钩试点和农村土地整治项目管理信息化建设，实施全程监管；要完美增减挂钩试点和农村土地整治项目在线备案制度，对项目标批准和实行情形，实施网络直报备案，及时向社会公示，自觉接收社会公众监督；要做好增减挂钩试点和农村土地整治项目标可行性论证和立项工作，增强对项目实行的检查指导、评估考核以及项目实行后的验收等工作；要充足施展国家土地督察和土地执法监察的作用，完美问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。

　　（十六）严正查处违法违规行为。地方各级人民政府近期要对增减挂钩试点和农村土地整治开展情形进行全面自查、清算。领土资源部要会同有关部门组织全面检查，对不符合政策规定的一律叫停，进行整理、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超越试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩展挂钩周转指标规模的，要严正追究有关地方人民政府负责人及相干人员的义务，并相应扣减土地利用年度计划指标。

　　各地区、各有关部门要稳固建立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好宽大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中涌现的新情形、新问题，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

　　国务院

　　二一年十二月二十七日