吴贻伙

　　2011年3月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定2011年继续压缩中央部门因公出国(境)经费、公务用车购买及运行费、公务接待费等“三公”经费预算，并将中央本级“三公”经费支出情形向社会公开，接收社会监督。

　　“三公”经费属于政府财政预算中的一般性支出项目，历来受到社会各界的普遍关注。

　　2010年底，我国中部省会城市合肥成为全国第一个尝试“开门办预算”的吃螃蟹者。参与了预算编制专家评审会的合肥市多名人大代表、政协委员告知记者，合肥的特点是“开门办预算”，在单位“要钱”和财政“给钱”进程中加上了监督环节，从而让每一笔财政预算裸露在阳光下，而这也必将引发一场财政预算编制的革命性变革。

　　难题：如何破解财政预算的“闭环现象”

　　每年下半年，各级政府、各部门和各预算单位都要为编制下一年度的经费预算忙得不亦乐乎，一方面是各单位忙着报预算，另一方面是政府财政部门忙着砍预算，而在大多数人看来，这一切分政府财政“蛋糕”的活动只是申报预算部门与财政部门之间“闭门造车”式的博弈，离他们的生活似乎相当遥远。

　　合肥市财政局副局长吕长富非常认同大多数人的感受，他将这种闭门搞预算称之为“闭环现象”。“虽然这几年预算编制改革取得了积极进展，但是随着改革的进一步深化，预算编制管理工作中存在的弊病也日益浮现。”吕长富说。

　　以往，由于缺少外部监督机制，财政部门面对单位申报的大批项目，只能根据本级财力状态和单位实行职能的须要，依照轻重缓急进行审核，审核结果往往与单位的期望值之间有较大距离。预算编制仅仅是各部门和财政部门之间的博弈，而且透明度不高，客观上就形成了预算编制中的“闭环现象”。

　　这一现象所揭示的弊病更在于部分项目预算执行难，资金使用效益不高。吕长富解释说，由于在预算编制进程中，对单位申报项目标科学性、必要性未作充足论证，所以哪笔钱该给，哪笔钱不该给，该给多少，这一循环往复的“分蛋糕”难题，始终让财政部门和各相干单位之间难以达成共识。

　　“该花的钱一分不少，不该花的钱一分不给，要明确知道每一笔钱用到哪去了。”合肥市委、市政府主要负责人的决心让财政部门吃下了勇敢变革的“定心丸”。

　　2010年10月，他们先期举办了三场专家公开评审的试点，以积聚经验。接着，又自动与全市99个部门300多家单位展开三个层次的沟通：首先由财政局专管员与单位财务人员沟通，具体指导单位编制部门预算，再由财政局处室负责人与单位财务负责人沟通，最后由财政局领导与单位领导进行沟通。这一上门编预算的做法，不仅大大转变了以往预算项目申报随便性大、时间长、效力低的状态，也为后来的专家集中评审打下了良好的基础。

　　操作：如何让公开评审独立公平

　　引入第三方评价机制，实施专家独立“会审”，真正对预算编制进程起到监督作用，症结是选好选准专家和设计合理的程序。

　　“我们挑选评审专家花了很多心思，主要斟酌三个条件，一是来自基层一线，二是知识面广、视野开阔，不仅有专业知识，还要求对经济政策各方面都比较了解，三是尽可能选人大代表、政协委员。总之，我们选择的是复合型专家。”合肥市财政局预算编制办公室主任余成晨告知记者。

　　他们先是根据部门职能类别，将市直预算单位划分为经济发展类、城市建设和管理类、公共服务和市场监管类、社会管理类、政务运行类、群团组织类六大类，然后请合肥市人大各个工作委员会、市政协各专门委员会以及相干部门辅助推举人选，在此基础上再加以遴选。合肥市财政部门最终选择了人大代表、政协委员、基层代表、各类专业技术人员共30多人，树立起一个预算评审专家库。为了使这些专家在评审时更为客观、全面、精准，他们特地对其进行了“上岗”前的财政预算政策方面的专门培训。

　　评审会正式启动的前一天，他们依照普遍性和专业性相结合的原则，从专家库中随机抽取14人组成两个专家评审小组，每组7名专家。各组实施组长负责制，组长主持评审、合议，依照民主集中制原则拿出最终的评议看法。

　　合肥市人大代表任德慧是参与评审的专家之一，作为安徽德信不动产评估测绘咨询有限公司总经理，她有着多年会计师的从业经历。“职业让我对数字本身很敏感。”任德慧对记者说。而合肥市政协委员、合肥学院中文系副教授周鹂则是作为教育系统的专家被“选中”的，多年来，她对于中小学教育、高等教育、职业教育等各个层次的教育经费以及文化事业发展经费投入比较了解，在实行政协委员职责期间，她曾就这方面的情形做过调查。

　　而在评审会召开的程序设计上，主要分为部门陈说申请预算理由、专家现场提问、财政部门作出情形说明、评审小组闭门评议、合议等几个阶段。评审会开端后，专家们才干拿到相干部门的预算材料。全部评审进程不仅实施全程录像，纪检监察部门还对其进行现场监督。

　　“这是个既‘会晤’又‘不会晤’的程序设计，因此能最大限度地保证第三方评审独立、公平、客观。”余成晨说。说“会晤”，是申报预算的部门和财政部门必需在评审会上分离与专家们相见，并答复有关讯问、质疑，涉及各部门的资料现场发放给专家，评审停止后一律收回。而“不会晤”则体现在专家们事先对即将接收评审的是哪个部门、其申报情形如何等等一无所知，申报预算部门与财政部门在评审会上“你方唱罢我登场”、互不谋面，评审小组关门评议、各位专家独立发表看法。

　　现场：斤斤计较才干把好“钱”关

　　2010年12月3日，是合肥市2011年部门预算项目公开评审的第一天。上午，两个小组的评审会同时举办，第一场分离评议合肥市公安局与市发改委的部门预算项目。两个单位的负责人差不多都用足了规定的10分钟时间，各自向评审小组陈说预算编制整体情形，重点陈说部门预算新增部分的内容，对新增部分的必要性、可行性和项目实行的绩效作出说明，并接收评审专家的质询。

　　“为什么要钱，要多少钱，这笔钱会产生怎样的效益，是各个部门陈说的核心内容。”在第二小组参加评审的任德慧回想说。

　　单位陈说、接收讯问停止退场后，合肥市财政部门相干业务处室的人员接着登台亮相。他们分离侧重介绍市公安局、市发改委申报预算项目标有关情形，同时答复专家提出的问题……一切都依照预先设计的程序紧张剧烈而又有条不紊地进行，但其效果却超越组织者的预期。

　　“三天的评审场场出色，可以说全部进程堪称‘刺激’。”吕长富乐呵呵地告知记者，看得出他对评审会的结果很满意。

　　“这个开三天的会议变为开两天不可以吗？”“看了你们调研经费和培训经费的预算，请问有何明确的调研目的？”各位专家问得直言不讳而细之又细，非要对方单位负责人把每笔资金的依据都罗列得一清二楚才满意。当然，面对专家们的“抠门”，被评审单位也会据理力争。

　　周鹂参加的是第一组的评审，她印象最深的是评审市法制办的预算项目。有的专家以为法制办人员少，但申报的维稳经费数额却非常大。“为什么要这么多钱？这些钱又如何使用？”面对专家们的疑问，市法制办、财政部门有关人员先后一一作出解释。周鹂听后以为此笔预算可信、合理。

　　不科学、不合理的预算往往难以通过专家评审。比如在某单位信息化建设的项目预算里，专家就以为该项目要经国资委审定，而且必需纳入全市信息化规划。如果每个部门各自为政，最终造成资源糟蹋。专家们还引用了北京、上海等大城市乃至国外的例子，证明该项目完整可以走市场化道路，无需财政拨款。

　　某单位要求部署接待用面包车，但专家从勤俭成本角度动身，建议租车；某单位提交一个租车的项目，也被专家否认了，理由是避免单位之间互相攀比；某单位要求购置3台照相机和2台摄像机，价格共3万元左右，专家直接问对方单位负责人：你们单位是否有拍摄要到达多少万像素的特别技术要求，是否必定要按报送的单价尺度购置？

　　不光是核减，也有预算编制经专家建议而增长预算的案例，增长的依据均为科学剖析和实际情形。某单位提交的涉及广州农运会一个项目，专家斟酌到物价的增幅，参会人数的增长，为该项目增长了预算，从30万元增长到50万元。

　　在评审现场，专家们的“斤斤计较”有时也反应在最后的讨论合议中，7名专家有时也各执己见，在一些项目预算部署上会争得面红耳赤。任德慧介绍，在第二小组评议一笔粮库管理的经费预算时，大家争辩得非常剧烈。有的专家以为应当保存，有的说不该给，而有的则从保证粮食安全的角度提出不仅要给，而且还要进步。最终形成的评审看法是“恰当增长”。

　　“全部评审进程没有受到任何干扰，评议内容也非常实在，专家们尽职尽责，虽然不是‘当家人’，但都严谨认真地替当家人把好‘钱袋子’关。”任德慧、周鹂等与会专家对此感受非常逼真。

　　意义：“财政蛋糕”切分精致透明

　　三天82场公开评审会，密度大、效力高，专家们共对255个项目提出了评审看法，涉及项目金额2.07亿元，其中建议调整资金1.65亿元。“专家评审看法为我们科学合理编制预算供给了重要参考，财政部门在最后审核时，只要是合理的都被采用了。”余成晨说。

　　专家评审时由于必需说清晰每一笔资金的来龙去脉，即使预算被否决，一些被评审单位也心服口服。吕长富以为，专家通过了解项目申报情形并讯问相干单位负责人，作出剖析和评判，这就使得预算编制进程成为一个公开、民主、沟通的进程，从而保证了预算编制结果更加科学、合理，更加公正、公平。

　　“以前我总认为，合肥经过这几年的跨越发展，政府财力大大加强了，应当在花钱上放宽一些、慷慨一些。参加这次评审后我知道，还是要尽量花少一点的钱办更多的事，还是要节约勤俭，所以对于财政预算的关真的得把牢、把严。”周鹂感叹地说。

　　开门办预算的意义不仅仅在于把“财政蛋糕”切得如何合理、如何精致，更在于让切蛋糕的进程变得更加公开、透明，从而避免了暗箱操作，进而能有效堵住糟蹋甚至腐烂滋长的通道。参加评审的几名人大代表、政协委员在接收本报记者采访时都以为，“开门办预算”打开的是以往财政部门编制预算的“封闭之门”，废除的是群众对政府财政拨款不了解、不放心的“神秘之门”，启动的是政府尊敬人民群众的知情权、公开透明办事的“开放之门”。

　　合肥市人大代表、国轩高科内审稽核总监陆光耀说：“政府资金都是我们宽大纳税人的钱，合肥市首次实施‘开门办预算’，充足尊敬了我们的知情权，可谓是一项体现公正、公平、公开的创新之举。”

　　每年两会期间都要审议政府的预算报告，代表、委员们不自觉地将对预算编制环节的监督与两会期间审议预算报告相比较。他们以为前者是一种前置性监督，监督的内容更具体、更过细、效果也更显著，更有利于进步政府预算的可信度，而后者则基本上相似于事后监督，由于难以对监督的内容进行深刻全面的了解，所以监督起来难免会“雾里看花”。“对于我们政协委员来说，以往监督预算只有在两会期间才有，如此过细、如此专业的评审还是第一次。这样提前介入，不仅监督更有针对性，对自己也是一个学习的进程，有利于进步自己的履职才能。”合肥市政协委员、合钢集团汽运公司经济师许桂宝参加完评审会后说。

　　尽管参与评审的代表、委员及其他有关专家对于合肥市的开门办预算好评连连，愿望能够继续坚持下去，但他们也以为有许多须要完美之处，比如评审时间可以恰当延伸、评审专家库人员应当相对固定、评审机制要更加灵巧等等。“怎么样通过新闻媒体等平台的普遍宣传，让老百姓对政府预算看得清晰、懂得得清楚、监督起来更便利，才是最重要的。”周鹂说。