积极稳妥推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]

魏礼群

    党的十七大提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部[DaBu]门体制”，对推进行政体制改革[GaiGe]提出了新要求。党的十七届五中全会进一步强调要“坚定推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]”，充分体现了中央进一步整合机构设置、优化政府组织结构的决心。在“十二五”开局之际，我们要深刻领会党中央的战略部署，提高认识，总结经验，积极稳妥推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]。

    一、推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]具有重要意义

    实行大部[DaBu]门制，就是在行政机构设置中，把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，减少部门职责交叉事项和多头管理，变部门之间协调为部门之内协调。这既可以精简机构，又可以减少部门间的协调困难，还可以提升政府的公共行政效能和水平。

    推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]是完善社会主义市场经济体制的必然要求。经过30多年的改革[GaiGe]开放，我国基本建立起社会主义市场经济体制，为经济社会发展注入了强大的活力。但无庸讳言，制约科学发展的行政体制机制因素还相当突出。主要是：机构设置中部门过多、管理分散，部门职责交叉、政出多门，权责脱节，既不利于政府职能的正确行使，也不利于市场作用的充分发挥，妨碍资源优化配置和经济社会健康发展。“十二五”时期，促进科学发展，加快经济发展方式转变，对完善行政体制提出了更高的要求，迫切需要加快推进政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开。大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，有利于加强和改善宏观调控，减少对微观经济的干预，可以为完善社会主义市场经济体制打开更广阔的空间。

    推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]是实现中国特色行政体制改革[GaiGe]目标的重要任务。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革[GaiGe]的意见》郑重提出：到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革[GaiGe]，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]是实现上述“三个转变”、建立完善中国特色社会主义行政管理体制的重要任务。大部[DaBu]门制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式，有助于克服行政体制机构重叠、职能交叉，权责脱节、职责不清，推诿扯皮、效率低下等弊端，能够形成统一、规范、透明、高效的行政运行机制和政府管理制度，从而顺利实现到2020年建成中国特色行政体制的既定改革[GaiGe]目标。

    推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]是适应加强和创新社会管理的迫切需要。伴随经济体制的深刻变革，我国经济结构战略性调整不断推进，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，由此带来了各种群体利益关系和利益格局的新变化，特别是产生了许多新的社会阶层、新的社会需求、新的社会心态、新的社会矛盾等。比如，在城乡人口流动大潮中我国有2亿多农民工，如何加强城乡统筹，切实解决农民工问题，就需要加强综合部门的协调管理与服务。社会结构演变，对政府加强和改进社会管理提出了新课题，对政府治理能力和保障能力提出了新要求，需要行政改革[GaiGe]提供体制支撑。实行大部[DaBu]门制改革[GaiGe]有利于加强与创新社会管理，从而有利于加快健全中国特色社会管理体系。

    推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]是实现政府管理科学化的必由之路。实行大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，不仅可以优化政府组织结构和行政运行机制，而且可以推进决策科学化、民主化、规范化，提高决策水平，还可以整合公务员队伍、优化人员结构，因而是推进政府管理科学化的过程。可以说，大部[DaBu]门制改革[GaiGe]是加强政府自身改革[GaiGe]和建设的必由之路。从国际上看，发达国家无论大小，一般都是实行大部[DaBu]门制，政府部门大都保持在15—20个之间。实行这一体制的国家，行政成本较低，行政效率较高。我国推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，有利于建设高效、节约、责任型政府，提高政府管理科学化水平。

    总之，推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，无论是对建立健全社会主义市场经济体制，加快传统行政模式向现代行政模式转变，还是促进上层建筑更加适应经济基础、推动科学发展，都具有十分重要的意义。

    二、大部[DaBu]门制改革[GaiGe]进展情况与存在的问题

    党的十七大以后，从中央到地方都进行了大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的探索，并取得积极进展，成效初步显现。实践已经并将继续证明，实行大部[DaBu]门制是正确的选择，是我国行政体制改革[GaiGe]的基本方向。

    从中央层面来看。以2008年3月15日十一届全国人大一次会议批准的国务院机构改革[GaiGe]方案为标志，在半年多的时间里就完成了国务院机构改革[GaiGe]的任务。首先，进一步调整了国家发改委、财政部、中国人民银行等部门的宏观调控职能，建立了比较健全的协调机制和宏观调控体系。其次，整合和加强了能源管理职能，设立了高层次议事协调机构国家能源委员会，组建了统管能源事务的国家能源局。再次，把有关部门部分和全部相同及相近的职能加以整合，组建新的大职能部门。整合国家发改委、国防科工委、信息产业部、国务院信息办的工业与信息职能，组建了工业和信息化部；整合建设部、交通部、民航总局的有关职能，组建了交通运输部；整合人事部、劳动和社会保障部的职能，组建了人力资源和社会保障部；整合环保职能，组建了环境保护部；集合住房与城乡建设管理职能，组建了住房和城乡建设部。此外，梳理了一些政府机构行政职能关系，对一些国家局的设定和归口进行了符合实际的大部[DaBu]门制改革[GaiGe]。这次改革[GaiGe]共调整了15个机构，减少了4个正部级机构，为大部[DaBu]门制改革[GaiGe]进行了积极探索，积累了重要经验。

    从地方层面来看。3年多来，各级地方政府按照中央部署，进行了以大部[DaBu]门制为取向的新一轮机构改革[GaiGe]，合理地调整机构设置和综合部门设置。全国省级机构改革[GaiGe]从2008年10月中央批复上海市改革[GaiGe]方案开始，到2010年年初基本完成。各地积极探索成立大部[DaBu]门，多数省份的政府组成部门有所减少，有的省整合力度较大。全国市、县级从2009年年中开始启动大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，到2011年初副省级、地级市已完成改革[GaiGe]工作，县级改革[GaiGe]也大体进入完成阶段，但要全部完成改革[GaiGe]任务还要一定时间。全国乡镇机构改革[GaiGe]在2009年3月开始，共有34600多个乡镇参加改革[GaiGe]，预计到2012年结束。各级地方机构改革[GaiGe]都以大部[DaBu]门制改革[GaiGe]为抓手，进行了有益尝试。

    总的看来，大部[DaBu]门制改革[GaiGe]在全国进展顺利，初步实现了精简机构和整合部门职能的目标，在一定程度上缓解了以往多部门之间职责重叠、交叉等问题，优化了政府结构和运行机制，提高了行政效率和政府管理水平。特别是一些地方政府大胆创新部门设置，丰富了改革[GaiGe]实践。一是，中央政府改革[GaiGe]积极稳妥，及时、有力地应对汶川地震等特大自然灾害和国际金融危机的巨大冲击，证明了改革[GaiGe]所取得的初步成效。二是，一些省市机构改革[GaiGe]整合部门职能收效明显。例如，海南省组建大旅游部门、重庆市组建大农业部门，都受到社会好评。三是，一些城市探索大部[DaBu]门制有实质性突破。例如，深圳市将民防委办公室、安委会办公室、地震局、核应急办、应急指挥中心等机构整合成为“大应急办”，运行顺畅；广州市整合原市容环卫局、市政园林局、市建委、市爱卫办、市城管局的有关职能，成立了广州市城市管理委员会和城市综合执法局，由“多龙管水”走向“一龙治水”。四是，有的县级实行大部[DaBu]门制力度更大。如广东省佛山市顺德区，把41个党政机构整合为16个，这项改革[GaiGe]已在佛山市各区推行。

    但是，我们也要看到，大部[DaBu]门制改革[GaiGe]尚处于探索之中，在实践中也遇到了一些问题。其一，改革[GaiGe]牵涉多个部门权责关系，推进难度较大。由于思想认识上的差异，有的上级部门对撤并其下属系统机构施加压力，有的改革[GaiGe]由于权利关系的制约而推迟，导致改革[GaiGe]进程放缓。其二，已进行大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的，还没有完全实现从“物理组合”到“化学反应”。有的机构虽然划归到一起，但融合程度不到位，“名合而实不合”，一些部门在新体制下仍然保持了独立性；有些新组建部门还处在磨合期，工作机制没有能够相应建立起来，有些大部[DaBu]门职能作用还没有发挥出来。同时，不少公务员素质和能力也难以适应大部[DaBu]门的需要。其三，已经实行大部[DaBu]门制的，职责分工尚未完全落实到位，应该整合的机构职能有些还没有完全到位。这些问题，需要深入研究，认真加以解决。

    三、积极稳妥推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的思考

    “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革[GaiGe]开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。当前，积极稳妥推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，为科学发展和社会进步提供体制性保障，任务十分艰巨。我们要继续解放思想，以更大的决心和勇气推进改革[GaiGe]创新，争取大部[DaBu]门制改革[GaiGe]取得积极进展。

    提高大部[DaBu]门制改革[GaiGe]重要性的认识，增强改革[GaiGe]的自觉性和坚定性。政府组织机构是政府履行职能的载体。只有完善政府组织机构设置，才能有效发挥政府整体功能和提高行政水平。推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，是上层建筑更好适应经济基础的迫切要求，是建设现代化政府、服务型政府和人民满意政府的关键之举。我们要切实提高对大部[DaBu]门制改革[GaiGe]重要意义的认识，从深化行政体制改革[GaiGe]和推进国家现代化的高度看待大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，正确认识改革[GaiGe]中遇到的各种矛盾，以更大的决心和勇气继续推进这项改革[GaiGe]。

    加强大部[DaBu]门制改革[GaiGe]顶层设计，增强改革[GaiGe]的系统性和整体性。推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]，是一个系统工程，涉及体制改革[GaiGe]的全局，需要整体把握，系统思考，深化战略研究，精心设计谋划。特别要把握好大部[DaBu]门制改革[GaiGe]与其他改革[GaiGe]之间的关系，加强统筹协调，搞好总体部署。一是紧紧围绕建设服务型政府和理顺职责关系，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求，从全局和战略上研究大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的目标，做到阶段性目标与长远目标相结合。二是加强改革[GaiGe]的配套设计，明确改革[GaiGe]优先顺序和重点任务，整体设计与分步实施相结合，全面推进与重点突破相结合，妥善处理改革[GaiGe]牵涉到的各种利益关系。三是认真研究总结国外国内经验，特别是近几年我国推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的新鲜经验，深入分析“十二五”时期和未来10年有条件实行大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的领域，在更大的范围推进这项改革[GaiGe]。四是先易后难，有计划、有步骤地推进改革[GaiGe]。要充分考虑需要与可能，把推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的进取精神与严谨求实的科学态度结合起来，积极稳步地加以推进。

    深化大部[DaBu]门制改革[GaiGe]理论研究，增强改革[GaiGe]的前瞻性和指导性。对于大部[DaBu]门制改革[GaiGe]理论，我国理论界和实际部门已进行了一些探索，对改革[GaiGe]起到了一定的理论支撑和实践指导作用。但总体看来，由于我们对大部[DaBu]门制理论与实践研究的时间比较短，研究深度和广度还有限，对于它的基础条件、支撑条件还缺乏深入的理解，还不能完全满足实践发展的需要。当前，迫切需要研究适合我国新阶段实际情况的机构改革[GaiGe]的特点和规律，迫切需要研究中央与地方各级政府的行政职能和组织结构，政务管理部门、社会事务管理部门、经济事务管理部门的总体数量及相互关系，决策部门、执行部门、监督部门的法律关系等。同时，还需要对改革[GaiGe]中涉及的一些重点难点问题，进行深入的理论研究和实践总结。大部[DaBu]门体制反映了现代行政管理体制发展的趋势，但也受到一国经济社会发展水平和行政管理传统的深刻影响与制约，要在准确把握我国国情的基础上，深入研究国外做法，吸取对我们有益的经验。当然，对国外成功经验，我们既要学习与借鉴，也要做到有扬弃。

    强化大部[DaBu]门制改革[GaiGe]法制建设，保障改革[GaiGe]的持续性和稳定性。探索实行职能有机统一的大部[DaBu]门制，是行政体制和政府管理的创新，推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]并巩固其改革[GaiGe]成果，都需要法制保障。如果没有法制做保障，仅靠行政力量是很难持续推进的。即使仅靠行政力量在比较短的时间内能够推进，但改革[GaiGe]成果也很难长期保持下去。这方面过去是有深刻教训的。例如，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化和制度化，还应适时修改宪法和组织法，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，对中央政府与地方政府的职责权限做出更加明确细致的规定，使适当的集权与必要的分权具有法定性的保障。因此，加强大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的法制建设，保障改革[GaiGe]措施的持续性、稳定性，应当成为下一步改革[GaiGe]的重要任务。

    突出大部[DaBu]门制改革[GaiGe]重点难点，增强改革[GaiGe]的突破性和实质性。推进大部[DaBu]门制改革[GaiGe]的关键在于两个方面：一是要抓住转变政府职能这个核心，实现组织机构从“硬件压缩整合”到“软件更新升级”；二是要建立健全部门间的协调配合机制，理顺上下部门、平行部门间和部门内部的关系。这两个方面是改革[GaiGe]的重点，也是难点。从公共行政理论来看，机构职能的合理配置是行政体制的基础，科学的机构设置是全面履行政府职能的保证。在大部[DaBu]门制改革[GaiGe]过程中，既要考虑职能的科学配置，又要考虑机构的科学设置。因此，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理、责任不清的问题，就需要进一步转变职能，加大对机构整合的力度，建立健全上下部门、平行部门间和部门内部协调配合机制，特别是需要完善工作流程机制。“十二五”期间，应当围绕三个方面进行大部[DaBu]门制改革[GaiGe]。一是围绕服务经济发展方式转变、加快经济结构战略性调整、实施绿色发展和创新驱动战略进行机构的整合和职能的界定，包括继续完善大交通、大能源管理等改革[GaiGe]；二是围绕服务和改善民生、建立健全基本公共服务体系进行机构的整合和职能的界定，包括完善大市场监管、大食品安全、大社会保障部门等改革[GaiGe]；三是围绕加强和创新社会管理等方面进行机构整合和职能的界定，包括加快社会工作、应急管理等改革[GaiGe]。当前，应重点从机构设置、人员编制、队伍素质等方面入手，切实加强和充实政府的社会管理与公共服务部门。

    （作者：国家行政学院常务副院长）