1952年的上海版图

　　东方网6月9日消息：据《东方早报》报道，“行政区划调整是经济发展特殊是城市化过程加快的结果。(调)整好了，是投入最少、见效最快的改革。”前国家民政部区划地名司司长戴钧良曾这样总结。

　　近日，上海市卢湾、黄浦两区行政区划调整方案已获国务院正式批复，黄浦区、卢湾区两区建制撤销，设立新的黄浦区。

　　“实际上，这并非上海首次行政区划调整，也不会是最后一次。”复旦大学城市经济研究所所长周伟林告知早报记者。回想梳理历史，上海甚至中国城市的区县调整均烙有深入的时期痕迹，从最早为城市发展而设的郊区，到后来市中心区域的调整，几乎每一次调整变迁都是为了发展服务。

　　两个“大街道”的合并

　　上海华顿经济研究院院长沈晗耀以为，总体来看，上海的行政区划调整是与城市的经济发展和面积扩大相适应的。

　　以此次合并的黄浦和卢湾为例，两者都属于上海的“袖珍城区”：前者面积12.49平方公里，常住人口为42.99万人；后者面积8.03平方公里，常住人口26.94万。“原来并不认为小，现在随着城市发展，越看越像‘大街道’。”沈晗耀说。

　　“一些大城市、特大城市在发展进程中，城市体系、产业构造都发生了很大变更，与之相对应，城市区划也须要随之调整。”区域经济专家、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜说。浦西“心脏”地带两区的合并，将催生出一个世界级的中央商务区，与浦江对岸的“大浦东”形成良性互动，对上海国际金融中心建设有深远意义。

　　国家发改委领土开发和地区经济研究所副所长肖金成指出，“并区”的很多好处是显而易见的。当前政府在经济发展中的主导作用仍较强，行政壁垒的存在导致很多资源不能实现优化配置，而“并区”后便于兼顾规划，可以减少调和成本。“像黄浦和卢湾这两个区，在金融服务、商业贸易等范畴，彼此实力相当、功效相近，存在竞争大于合作和资源反复配置的现象。合并后有利于减少内讧。”一位专家指出。

　　除去经济和城市功效布局方面的因素，压缩行政成本亦是城市区划调整的“应有之义”。“‘并区’后的一个方向，就是精简机构，晋升行政效力。”肖金成说。

　　建国初期30个区

　　据《上海通志》记录，解放初期，上海市行政区划共设30个行政区域，其中市区20个，郊区10个。市区面积约占全市总面积的14%，市区人口约占全市总人口的83%。

　　诵读起这30个区域名称，会有既熟习又生疏的感到，它们恰恰是今日上海区域划分的基础和框架。其中，20个市内区域依次是黄浦、老闸、邑庙、蓬莱、嵩山、卢湾、常熟、徐汇、长宁、静安、新成、江宁、普陀、闸北、北站、虹口、北四川路、提篮桥、榆林和杨浦。10个郊区依次为新市、江湾、吴淞、大场、新泾、高桥、真如、龙华、杨思和洋泾。

　　“建国初期的行政区划基本上保持了解放前的原状，因此调整是必定的。”上海复旦大学城市经济研究所所长周伟林解释。

　　首次调整是1949年，苏南行政区嘉定县的诸翟镇西半部被划入上海市。此后一年，苏南行政区川沙县的高行镇部分地区及嘉定县诸翟镇以西8个区域相继划归上海。

　　彼时，不断划入的区域让上海面积不断扩展，其间，上海在内部也频繁进行区划调整。1952年10月，上海市政府将洋泾区划分为两个区，其中城市化发达的区域被定名东昌区，农村区域仍为洋泾区。此外，江湾区和新市区则合并为江湾区。

　　早期的区县调整并非全无规律可循。前国家民政部区划地名司司长戴钧良曾撰文总结称：“在计划经济时代，为保证大中城市的农副产品供应，许多大中城市都设有郊区，郊区的地域范围一般是在城区四周。”沿此思路，上海纵横弯曲地被划分为两个“大区”，城市和农村。

　　1954年2月，江苏省嘉定县新杨乡、田杜乡的14个选区划归真如区，马桥乡的6个选区划归大场区。此后，上海市政府又将黄浦江、苏州河两大干流及其68条支流的区域统一划归管理，因其中居民大都是散居水上的船民，故名“水上区”。

　　上世纪五六十年代

　　真正意义上的大调整发生于1956年，30个区划被分离调整为15个市区和3个郊区，其中，15个市区依次为黄浦、徐汇、闸北、虹口、邑庙、卢湾、长宁、新成、蓬莱、江宁、普陀、提篮桥、榆林、杨树浦和东昌。3个郊区则系东郊、西郊和北郊。此前设置的水上区被撤消，其区域分离划归临近的14个区管理。

　　对此，戴钧良解释，随着经济社会的发展，城市人口越来越多，早前郊区包抄市区的格局已经不合时宜。“城市发展的地域空间被郊区以封闭型或半封闭型的情势包抄着，中心城区的进一步发展受到约束，因而不得不撤销郊区，把郊区的地域相对均匀地划分给各个城区。”

　　基于此，上海区划调整频繁涌现。

　　1958年，江苏省的嘉定、宝山、上海、川沙、南汇、奉贤、金山、青浦、松江、崇明等县相继划入上海市。郊区方面，市政府决定撤销东昌区、东郊区，树立浦东县；撤销西郊区、北郊区，其中农业地区划入临近的上海、嘉定、宝山3县，城市化地区划入临近市区。

　　调整还在深刻。上世纪60年代，江宁区与新成区合并成立静安区；邑庙区与蓬莱区合并设立南市区；提篮桥区和榆林区相继被撤销，其行政区域分离并入虹口区和杨浦区。

　　此外，市政府还将宝山县和上海县部分地区划出，分离设立吴淞区和闵行区。而浦东县亦被撤销，其农业地区划入川沙县，城市化地区划入杨浦、黄浦、南市三区。

　　此轮大调整最终到1964年才暂告段落。这一年，上海市政府撤销吴淞区、闵行区，其行政区域分离并入杨浦区和徐汇区。上海市形成了10个市区、10个郊县的稳固区划框架，并连续了近10年之久。

　　改革开放以来

　　“行政区划调整的初始动力源自经济发展的须要，且行政区划调整客观上也推进了区域经济的增加。”上海复旦大学城市经济研究所所长周伟林告知早报记者。周伟林表现，改革开放以来，中国行政区划经历了一个频繁的调整时代，其中大部分都是为了谋求更好的发展。

　　上海也是如此。1980年，为工业发展供给更好配套服务，上海市政府设立吴淞区，并明确吴淞区的区划范围系宝钢地区办事处管辖的宝山钢铁厂生产、生活区，盛桥、月浦等居民点，吴淞、泗塘两个街道等区域。

　　这一调整一直连续到1988年，吴淞区和宝山县最终被撤销，并设立宝山区。

　　同时，宝山区外的其他地方也进入了大规模的区划调整。上海县和闵行区相继被撤销，设立新的闵行区。嘉定县撤销设立嘉定区。

　　1992年10月11日，国务院批复设立上海市浦东新区，并撤销川沙县，浦东新区的行政区域包含原川沙县、上海县的三林乡，以及中心城区杨浦、黄浦、南市的浦东部分。此后一年，黄浦、南市、杨浦3区的浦东部分和原上海县三林乡从所属区、县中划出，一同并入浦东新区中。

　　经过一系列调整后，1998年底，上海市共辖有16个区、4个县，即杨浦、虹口、闸北、普陀、长宁、徐汇、静安、卢湾、南市、黄浦、闵行、松江、宝山、嘉定、金山、浦东新区和青浦、奉贤、南汇、崇明县。

　　纵观改革开放后的区划调整，大都是为了解决城区布局划分不合理的问题。对此，戴钧良曾总结称：“由于历史原因有些城市市辖区的划分不很合理，有的区面积过大，有的区面积过小，而且布局犬牙交织，不利于城市建设的统一规划和城市管理，随着经济的进一步发展和经济社会事务管理任务的进一步加重，矛盾和问题越来越突出，不得不对原有行政区划进行必要的调整。”

　　“其中，最典范、最胜利的就是上海黄浦区和南市区的合并。”戴钧良补充称。

　　2000年7月，经国务院批准，上海市黄浦区、南市区“撤二建一”，组建新的黄浦区，这是上海发展史上中心城区行政区划调整变更最大的一次。此次黄浦区和卢湾区合并之后，上海总共有黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区、闵行区、宝山区、嘉定区、浦东新区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区和崇明县等17个区县。

　　为谋求更大的发展，上海市区划调整仍然在进行中。这并非上海首次行政区划调整，也不会是最后一次。

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