作者：姚国章·南京邮电大学经济与管理学院中国国情

摘要：分析 了日本突发公共事件应急管理体系的法律、法规基础和行政主体及其分工，进一步介绍了日本的应急组织体系、灾难 救济 体系以 及应急教导 、社会应急宣传和发动 ，总结了日本应急管理体系对我国的借鉴意义。要害 词：日本　突发公共事件　应急管理　灾难 救济 日本是一个有着约1.26亿人口、 37.78万平方公里土地面积，由四个大岛和大约4000个小岛组成的岛国。2005年，日本的人均GDP为36486美元。日本全国分为“1都（东京都）、1道（北海道）、 2府（大阪府和京都府）、43县”，一共 47个相当于中国“省”一级的行政区。都、道、府、县在法律位置 、政治体制、行政权限上没有本色性的差别 ，其名称上的区别 基本上是由于历史原因形成的。都、道、府、县的事务机关称为“厅”，即“都厅”、“道厅”、“府厅”、“县厅”，行政首长称为“知事”。都、道、府、县之下设“市”和“郡”（相当于我国的市、县），再下设“町”（其性质相当于我国的“镇”和“村”)。其事务机关称为“役所”或“役场”，例如“市役所”、“区役所”、“村役场”；其行政首长称为“市长”、 “町长”、“村长”。 日本列岛地理上位于欧亚板块、菲律宾海板块、太平洋板块的交接处，处于太平洋环火山带，台风、地震、海啸、泥石流、火山喷发、暴雨等各种灾难 极为常见，是世界上最易于蒙受自然灾难 的国家之一。发生于1995年1月17日的大阪、神户地区 的“阪神大地震”共造成6000多人死亡及失踪，生命 、财产丢失十分严重。在人为灾难 方面，日本拥有数量十分宏大 的木结构 建筑群，存在 “先本性 ”的火灾隐患。尽管随着消防才能 的不断提升 ，目前大面积烧毁 的火灾事故已基本得到节制 ，但在社会经济发展的同时，人口集中的设施中产生数量较多死伤者的火灾事故则有增无减。另外，因石油、瓦斯等需求量的不断增大而引发的石油透露 、瓦斯爆炸等新型态的人为灾难 继续 增加。 作为经济、科技发展处在世界前列的发达国家，为了应对各种可能的突发公共事件，日本进行了长期卓有成效的摸索 ，很多在应急实践中所积累 和总结出来的经验和思路，是十分值得我国各级政府学习、研究和借鉴的。

一、日本的突发公共事件应急管理组织体系日本当今的突发公共事件应急管理组织体系是建立 在较为完善 的法律、法 规基础之上的，而法律、法规的完善 与历史上曾经发生的重大的突发公共事件密切 相干 。 ⒈日本突发公共事件应急管理立法 1959年9月26日晚间，强烈台风袭击日本伊势湾地区 ，在名古屋及其左近区造成近5000人死亡，400余人失踪，直接丢失超过7000亿日元，给日本政府和人民带来了深重的灾害 。痛定思痛，日本全国高低 要求制定 应对突发公共事件法律的呼声极为高涨。1961年，在各界的努力 下，日本正式出台了被称之为 “防灾宪法”、在当今日本应急管理体系中仍然起着基础性作用的《灾难 对策基本法》。尽管这一法律几经修改，但“依法防灾、科学应急”的基本思想非但没有转变 ，而且在每一次修改中得到进一步的提升 。 ⑴《灾难 对策基本法》的立法目标 在《灾难 对策基本法》出台以前，日本已有多种与灾难 提防与应对相干 的法律，之所以要出台这一法律，是为了改良 过去防灾体制上存在的不足与缺点 ，达到 灾难 对策的系统化，以实现综合性.. * [基金项目]“十一五”国家科技支撑 计划重大项目“国家应急平台体系要害 技术研究与运用 示范”课题——“省级应急平台和城市应急联动技术研发与示范(江苏省) ”；江苏省教导 厅高校哲学社会科学基金赞助 重点项目——突发公共事件提防与应急电子政务发展对策研究，项目编号：06SJB630015 电子政务 7 E-GOVERNMENT2007 59 与计划性防灾的目标 。该法的立法宗旨 在第一条上明确解释 ：为保护 国土 及国民生命 、身材 、财产免于灾难 的要挟 ，应建立 由国家、地方自治团体及其他公共事业共同组成的防灾体制，并明确各自的责任 ，制定 防灾计划、灾难 预防与灾难 应变的对策、灾难 复原及财政金融处理 方法等基本规定，兼顾 规划推动 防灾行政的发展，以利保持 社会秩序，确保全社会的公共福祉。 ⑵《灾难 对策基本法》的立法重点 作为指导日本应对和处理 各类灾难 的“根本大法”，《灾难 对策基本法》的重点主要包孕以下几个方面： ①明确防灾的责任 。在规定国家、地方自治团体、指定公共机关（以内阁府为首的 23个与防灾有关的中央部厅级单位被指定为“指定公共机关”）以及指定地方公共机关（指中央机关派驻地方的分支机关，一共有 22个与防灾有关的部门被指定为“指定地方公共机关”）在防灾中的职责的同时，并将灾难 对策区分为灾难 预防、灾难 应急对策及灾难 复原几个阶段，并明确前述机关在各阶段的责任 。 ②推动 综合性防灾行政。为了转变 长期沿袭的纵向独立成体系的防灾组织体系，专门设置“防灾会议”作为综合协调 机关，统一指挥和兼顾 各项防灾事宜。与此同时，为了在灾难 发生时综合且有效地做出应对，专门以法制化的情势 明确设置“灾难 对策本部”（类似 于我国的“总指挥部”），统领紧急 状态 下的组织、指挥和协调 的职能。 ③推动 计划性的防灾行政。为了预防灾难 以及在灾难 已经发生时防止灾难 扩张 ，有必要预先拟订对应处理 灾难 的计划（类似 我国的“应急预案”），以谋求各相干 机关紧密的联络与调整，在灾难 发生时进行更有效的处理 。因此，该法规定了需要 拟订的各类防灾计划。 ④对于重大灾难 的财政赞助 。该法对于防灾费用累赘 等财政金融方法有较为明确的规定，以“责任 者累赘 ”为基本原则，同时规定在重大灾难 发生时，为减轻受灾地方自治团体等经费累赘 ，应采纳特别 财政赞助 等方法，为受灾方供给 财政支撑 。 ⑤应对灾难 紧急 事态的方法。该法明确规定，在发生明显 异常灾难 并将给国家经济及社会公共福祉产生重大影响时，各级政府该当采纳的有效方法以及相应的行政体制。 ⑶《灾难 对策基本法》的完善 《灾难 对策基本法》自 1961年问世 直到 1995年“阪神大地震”出现之前， 虽屡经修改，但基本没有进行过大的调 整。在经历 “阪神大地震”这一伤亡惨 重的大灾害 后，日本政府强烈地感受到 《灾难 对策基本法》在应对诸如此类大 型灾害 时存在的缺点 ，于是先落后 行了两次大的修订。第一次修订的重点是：在灾难 发生扩张 时，都道府县等地区 的交通管制相干 方法，以及车辆移动及确保紧急 车辆通行的方法等作出了明确的规定。第二次修订的内容比较多，包孕几个方面：一是灾难 紧急 状态 的公布不再作为紧急 灾难 对策本部的设置要件，这就进一步进步 了对策本部设置的机动 性；二是强化灾难 对策本部长的权限，指定行政机关首长可行使指挥权；三是灾难 发生时，为迅速 建立 紧急 救灾体系，非常灾难 对策本部不经由内阁会议批准即可设置，目标 是为了进一步进步 对重大突发公共事件反应的敏锐 度；四是灾难 现场应急指挥所设置的法制化，主要是对指挥所的具体设置作出了明确的规范；五是赋予救灾自卫队派遣自卫官的必要权限，目标 是为了进步 救灾自卫队的响应速度和指挥才能 。 在应急实践中不断完善 的《灾难 对策基本法》为日本各级政府科学、有效地应对各种突发公共事件供给 了强有力的法律保障，对进步 日本整体应急管理的才能 和水平有着不可低估的作用。 ⒉日本应急管理的行政主体及其分工遵守《灾难 对策基本法》的规定，日本的突发公共事件应急行政的主体为国家、都道府县、市町村、指定公共机关、 60电子政务 7 E-GOVERNMENT2007 指定地方公共机关、指定全国性的公共 事业（以日本银行、日本红十字会、日 本广播协会（NHK）和日本电报电话公司 为首的 61个与防灾有关的运输、电力、 煤气、宣传等部门的机构被指定为全国性的公共事业）以及指定地方公共事业（指服务于地方的运输、电力、煤气、宣 传等公共事业的机构）。 “国家”作为“守护国民的生命 及财 产免于灾难 ”这一使命的最高承担者， 在组织及功效 上有着特别 的要求，所担 负的具体应急事务包孕：拟订及实行 灾 害应对基本计划、灾难 应对业务计划及 其他灾难 应对关系计划；综合调整地方 自治团体与公共机关灾难 应对事务的推 进；使灾难 对策经费的累赘 合理化；监 督地方自治团体进行地区 防灾计划的拟 订与实行 。“都道府县”这一层次的地方 自治团体则担负 拟订并实行 该地区 灾难 应对计划的职责，而“市町村”作为最 接近地方居民的基础自治团体，更有实 施防灾活动、守护居民免于灾难 的基本 职能。 《灾难 对策基本法》明确规定，灾难 应对不仅只是国家的职责，地方上的公 共团体、防灾重要设施的管理者以及居 民皆有共同达成防灾任务与参加自主性 防灾活动的责任 。国家与地方自治团体 作为行政施政的主体，负有灾难 应对的 重大责任 ，有必要谋求灾难 应对相干 政 策、计划决定及实行 的联络与调整。因此，国家及地方自治团体在施政时必须 把灾难 应对作为一项基本的职责。为了使整体的灾难 应对行动既能具有明确的分工，又能进行多元化的合作，《灾难 对策基本法》对灾难 应对行动的各项业务以及相应的履行 机关均做了较为明确的分工。 ⒊日本的应急组织体系日本的应急组织体系分为中央、都道府县、市町村三级制，各级政府在平时召开灾难 应对会议，在灾难 发生时， 成立相应的灾难 对策本部（详见图 1）。 为了进一步提升 政府的防灾决策和协调 才能 ，进入 21世纪后，日本政府将原国土 厅、运输厅、建设省与北海道开发厅合并为国土 交通省，把原来设在国土 厅内的“中央防灾会议”提升 至直属总理大臣的内阁府内，并于内阁府内设置由内阁总理任命的具有特命担负 (主管)大臣身份的“防灾担负 大臣”。“防灾担负 大臣”的职责是：编制计划；在制定 灾难 风险减少的基本政策时进行中心协调 ；在出现大规模灾难 时寻求 应对策 电子政务 7 E-GOVERNMENT2007 61 略；负责进行信息的收集、传播和紧急 方法的履行 。此外，该大臣还担任国家 “非常灾难 对策本部长”以及“紧急 灾难 对策本部”副本部长(本部长由内阁总 理大臣担任)。