我国传统的社会管理体制早已不能适应市场经济发展和社会全面进步 的请求 ，面对新新形势、新任务 ，必须 创新社会管理体制。中国共产党十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、大众 参与的社会管理格局”，在宏观层面上为完善 社会管理体制断定 了指示 原则。“社会管理的主体是多元的，不仅政府机构,而且还包孕各种民间组织乃至企业,他们在规范、和谐 、服务等社会管理运动 中都可以施展 重要作用。”[1]社团是社会管理的主体，也是社会管理的对象，在社会管理中具有十分重要的位置 。我国社团的发展迅速 ，截至到2010年3月底，我国共拥有各类社团239000个[2]。其实社团的数量远不止于此，还有更多社团因种种原因没有经有关部门登记而处于“黑户”状态 。现实情况 急迫请求 改革社团管理体制，建立 以保障权利 为中心的社团管理体制。 中国国情

　　一、我国目前的社团管理体制及其带来的问题

　　为了施展 社团的积极功效 又能确保社会政治稳固 ，遵守我国现行有关法规的规定,政府对社会团体 的管理体制可以概括为12字方针：“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记,是指除法律、法规规定免于登记外, 1998年以后,所有社团都由民政部门统一登记,其他部门登记的不能视为社团。分级管理,是指根据 社团的规模 ,全国性社团由国务院的登记管理机关及相应业务主管部门负责管理监督 ,处所 性社团由处所 各级登记机关及相应的业务单位负责管理监督 。双重负责,又称为双重管理,指对社团的登记注册管理及日常性管理执行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。12字方针“既是长期的企图 经济体制惯性的沿袭,也是针对中国社团现状的无奈之举。‘分级’和‘归口’多少带有企图 经济条件下全国在行政管理模式上的‘条块分割’的延续；‘双重负责’也裸露 出国家统合社会的影子。国家从总体上还是盼望 把社团固定起来,‘一个萝卜一个坑’,在举动 上不越界。因而,可以说,我国在社团管理体制上依然没有跳出企图 经济窠臼。”[3]

　　我国对社团的管理体制早已后进 于现实社会的需要 ，既不能满足国民 结社自由的需要 ，也不适应现代社会治理的请求 。在双重管理体制下，申请成立社团的第一道手续是先向业务主管单位提出申请经其审查同意 ，然落后 人第二道程序由发起人向登记管理机关申请筹备 。假如找不到业务主管单位，或没有任何单位愿意作为某一社团的主管单位，那么这一社团就无法成立，这样的例子在现实中比比皆是。即使是通过第一道程序，但一些社团仍然难以得到登记。因为在社团管理的实践运动 中，考虑 到政治因素的需要 ，审批上体现从严的精力 ，有疑问的，不批。对特定群体社团如下岗妇女再就业协会、外地人口就业协会、股民协会、出租汽车司机协会等不予登记。这样，社团登记机关就拥有了较大的自由裁量权，在社团审批中可能会存在过多着重 于管理机关对该社团成立主观意图的认识，使审批运动 有较强的随便 性。毫无疑问，登记管理机关实际上增加了登记的必备条件，又添设了社团成立的人为障碍。[4]政府有关部门的以上做法显然不符合法治精力 ，因为法治之下没有特权，不仅国民 必须 守法，政府行径也应受到法律的束缚 。对羁束行政行径必须 依法行使，就是自由裁量的行政行径也不得随便 行使，应符合“比例原则”。现有管理体制不仅在社团登记上带来难度，对社团开展运动 也有负面的影响。社团从其成立宗旨 来看，该当是自愿组织起来开展运动 的，但在实际历程 中，受到传统企图 经济管理模式的影响，往往由业务主管部门遵守行政管理的法子 ，组织与布置 社团的各项运动 ，尽管这种处理 法子 会使社团在经费与办公场合 上带来不少方便 ，但同时，也使社团失去了自主性，成为业务主管部门的隶属 机构，出现政社不分，无法使社团真正施展 作用。[5]此外，社团设立分支机构、代表机构对比 艰苦 ，社团不得设立地区 性的分支机构，这些规定都不利于社团开展运动 ，给社团参与社会治理带来负面的影响。

　　通过社团管理体制清楚 可见其背后的支撑 理念，有关方面长期以来把来自民间的社团推定为党和政府的对峙 面，视之为“假想 敌”、“制造骚乱 的因素”，必须 严加提防。某地一位领导在其公开发表的文章中指出：市委、市政府、市政法委多次专题讨论社团管理工作，请求 大家与党中央维持 高度一致，充沛 认识社团管理工作是党中央、国务院交给我们的一项政治任务 ，是事关掩护社会政治稳固 的重要工作，必须 维持 高度的政治警惕 ，采纳有力的措施 ，切实加强 管理，防微杜渐，堵塞漏洞 ，严防境内外敌对权势 利用 社团和民办非企业单位进行渗透毁坏运动 。[6]

　　二、建立 以保障权利 为中心的社团管理体制

　　近年来,有些处所 政府积极回应社团成长和发展对管理体制创新的需求,在现行社团管理法律和政策框架内,结合各地区 的特性,对社团管理体制进行改革。虽然改革模式并不一致,但相对集中地选择了对社团“双重负责”的管理体制进行改革。2000年底,上海市市委办公厅、市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见 》,在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位,使得社区的草根社团得以突破“准入门槛”的制约。2004年6月,深圳市成立了市政府直管的行业协会服务署,作为市政府培植、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门,负责行业协会民间化的组织、和谐 和相干 政策制定 ；对申请筹备 行业协会出具意见 ；协助做好行业协会的监管等。这样,行业协会的登记管理工作仍统一由民政部门负责,行业协会的业务主管单位则不再是有关行业领域 的政府经济职能部门,而由行业协会服务署统一充当 各行业协会的业务主管部门。北京市社会建设工作领导小组认定本市首批10家市级“枢纽型”社会组织，今后成立社会组织将不会再找行政部门。据悉，社会组织管理将逐步实现政社离开 、管办分手，大部分行政部门只行使行业指示 职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位；而授权人民团体 等“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，对社会组织进行分类管理。今后，除少部分有特别 职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接管新的社会组织设立申请。这些改革的共同点是通过为社团登记供给 方便 机制减少行政部门对社团事务的干涉 ，以保障国民 结社权的实现或社团实现自治，这些改革顺应历史发展潮流，是以保障权利 为中心的管理体制创新，应加以推广。