杨文硕

　　2008年5月，中国银监会和央行颁布《关于小额贷款公司试点的指导看法》（下称《指导看法》），相干试点工作自此进入以法律制度调整为主的新阶段。

　　这两年多来，试点的实效和完美问题已日渐引起各界关注，2008年8月～2011年3月，笔者亦在温州地区选取四家小额贷款公司，对其实行状态进行个案调查，从法律社会学视角来看，小额贷款公司试点仍需与地方实际结合起来再完美。

　　地方化因素影响试点制度实行

　　2008年7月浙江省实行《关于开展小额贷款公司试点工作的实行看法》（下称《实行看法》），执行了以严限名额、进步准入、增强掌握特色的一系列地方化规定。

　　在温州，地方政府、民企精英、本地商业银行三方似有共识。《实行看法》规定省内每个县(市、区)仅设立1家试点小额贷款公司，温州市在规划内11个试点名额之外另增长5个。

　　2008年7月14日即文件正式实行当天，温州就有数十家企业问询申报事宜，试点名额竞争很快进入白热化状况。

　　在Y县，近100家民企申报本县唯一试点名额，当地各骨干企业均联合十几家企业“抱团”展开竞争；在L市，龙头企业H集团、Z集团、D集团剧烈竞争唯一的主发起人资历。

　　一些参与竞争的企业家以为，投资小额贷款公司直接受益并不高，但拥有限量金融“牌照”的经济附加值很高，可晋升自己的商业信誉和市场位置，更重要的是有资历在未来金融改革中争夺更大机会。

　　2008年10月温州市向省金融办递交的首批申报资料仅遴选出3家试点公司，这与相干企业动用各种关系资源争取牌照的背景亲密相干。

　　可见，名额争取剧烈很大程度上是企业精英对稀缺性符号资本的本能性占领、对获取金融行业准入机遇的宏大投资冲动。

　　地方政府还充足利用试点授权进步了《指导看法》的准入尺度。《实行看法》将注册资本进步至有限义务公司情势的不低于5000万元、股份有限公司情势的不低于8000万元等。

　　温州市《小额贷款公司试点工作操作规程》（下称《操作规程》）进一步进步要求，注册登记原则上采用由企业法人设立的股份有限公司情势，并按下辖地区行政级别把注册资本下限分离进步到1亿元和2亿元，并附加量化尺度进步对主发起人资质的要求，以行政手腕掌握县级准入把关，如W县要求，申报试点公司主发起人必需是2007年度本县“功劳企业”（全县仅2家）。

　　通过试点实行，地方政府重掌利益分配权并巩固其网络中心位置，以法治名义压抑了嵌入性“关系”指标。

　　现行金融垄断格局下，筹建本地民营金融体系由地方政府主导（民企精英和本地商业银行全力配合）才可能有较大的突破，这一地方利益共识很大程度上表示为温州地区政府的强掌握。

　　通过《操作规程》，政府将试点公司授予本地龙头企业经营，并不断配套关于促进强强联合、提前半年增资、税费返还补贴、融资平台扶持、试点数量增扩等一系列细则，对试点公司始终保持全面掌握力，并许诺“十二五”期间将本地试点公司增至80家，许可优秀公司转为村镇银行。

　　试点制度的实效剖析

　　目前试点制度采取部门规章与地方政府规章并行的框架，制度实行的实效问题首先表示为“并行框架”的立法意图分歧，其焦点在于小额贷款公司的政策性和商业性何者优先。

　　落实“三农”政策是《指导看法》出台的主要政策背景，中央相干立法部门出于其宏观调控职能更关注政策性，明文规定小额贷款公司以服务“三农”为主并商业运作的民营企业法人，其立法意图为政策性优先与统筹商业性：将民营主体逐步引入正规金融难以有效满足的基层信贷市场，以其草根优势激发基层市场的活气。

　　而地方政府制订实行规定的起点是地方发展利益，浙江省出于做大民营金融解决资金瓶颈的地方政策定位，对《指导看法》的商业性意图加以放大，试点公司的商业性制度设计在温州已表示为商业化趋势。

　　一方面，精英化政策加快了试点公司靠拢商业银行的过程，对“三农”项目相对疏远；另一方面，精英化公司在社会网络、信息优势、回报预期和成长目的等方面都与《指导看法》的立法意图相左，主业面向本地优质企业。

　　据调研，针对《指导看法》“70%资金应按每户贷款余额不超过50万元发放”的政策性规定，个别小额贷款公司存在把客户大额贷款需求分解成多个小额发放的操作手段。

　　贷款利率规定是小额贷款公司制度的中枢性规定，决定着试点制度政策性和商业性的消长，亲密影响着试点公司的经营意愿和贷款行为取向，《指导看法》规定的0.9至4倍浮动幅度在实行中显得弹性不足。

　　在温州小额贷款公司看来，这一合规利率的上限较当地灰色金融仍显偏低，且执行偏高合规利率还会加剧违约风险；在贷款客户看来，偏高合规利率必定增长融资成本，对政策性信贷项目形成高门槛排挤。

　　简言之，在制度层面上，现行合规利率未能完整解决引导民间资本进入政策性信贷项目标鼓励问题，在当地客观上转化为一种民间资本信贷的“牌照”资源。

　　现行试点制度的监管构架分内、外两方面，《指导看法》以公司治理构造、贷款决策管理、风险预防掌握、重要信息披露为主干的内部监管规定已基本健全，各试点省市也细化了相干规定。

　　此外，外部监管一般应由具备法定授权和专业知识技能的机构独立行使，但《指导看法》仅要求由省级政府肯定一个下属部门负责，在设计上临时性色彩显著，独立性较软弱。

　　小额贷款公司试点制度建议

　　鉴于地方的经济发展水平不一和利益立场不同，未来立法应该看重小额贷款公司试点浮现的中央与地方立法意图差异。

　　建议将政策性与商业性分歧统一到金融深化和解决基层信贷问题的主方向上，以市场选择和法律规制等宏观手腕实现政策性立法意图，划清其与商业银行和农村合作金融的法律界线，小心各级政府借法制名义以行政手腕使小额贷款公司行政化或商业化。

　　对此，应确保小额贷款公司的民营企业法人性质的稳固：一是明确小额贷款公司民有民营，防止其演化为被商业金融实际掌握或者由政府财政“兜底”的附庸组织。

　　二是对运营稳健的小额贷款公司逐步开放经常性贷款资金批发资质和额度，逐步实现民间资本和村镇储蓄的本地优化配置。三是完美准入、转制和退出机制，形成小额贷款公司、专业贷款公司和村镇银行三类基层金融机构的制度连接。

　　还应逐步树立小额贷款利率市场化和透明化制度平台，树立小额贷款利率牌价公告系统，以合法资质和市场机制形成供需自主议定利率并挤压灰色金融的过高利率。

　　一是针对不同贷款项目、不同信用状态立法规定小额贷款差异化利率幅度；二是以税收杠杆对商业性小额贷款利润加以平抑，以地方财政为政策性小额信贷项目供给风险筹备金（风险担保机制）并供给利息补助加以勉励，以执法司法查禁抬高各类违法吸储放贷活动的违法成本，多方疏堵间接调控小额贷款公司的行为偏离。

　　立法应恰当扩展政策性小额信贷项目标低价值财产贷款担保范围，特殊应设计贷款信用担保方法，可依照社会关系网络许可贷款人自愿组成连带担保小组，小额贷款公司首先对小组中一两个成员放贷（本息不超过全组授信上限），在其履约后方对其他成员贷款，如果任何成员发生违约，小组其他成员应该承担连带担保义务，总体上减少信息成本和下降违约风险。

　　另可依照精减工作条线、统一监管执行的原则将小额贷款公司等“准银行金融机构”纳入银监范围，由中国银监会和央行统一制订和调整各项量化监管指标，形成垂直管理为主，地方管理为辅的清楚监管模式，实现专业监管和行政管理的调和。

　　小额贷款公司的草根性使其与当地社会关系网络和民间借贷传统融会度很高，可立法倡导各地小额贷款公司行业成立自律组织，通过完美行业尺度和服务规范，协助政府实行监管职能，向政府表达利益要求等情势，逐步完美行业自我监管。（作者为上海大学社会学专业博士研究生，研究方向为金融法学）