权属不明导致监管空白和利益争取，亟待早日确权链接 广东境内几块 比较大的飞地

　　权属不明导致监管空白和利益争取，亟待早日确权

　　□南方日报记者 李秀婷

　　发自清远、肇庆

　　3月24日，南方日报刊登《溃坝！非法铝灰厂污水玷辱千亩农田》，对清远与肇庆接壤处的一座非法铝灰厂污水库溃坝污染邻近农田和河流事件进行报道。

　　有意思的是，肇事铝灰厂位于广宁县，但厂房所在的林地却属于清爽县白芒村村民。这块“飞地”一直处于政府监管之外。

　　南方日报记者调查发现，目前广东仍然存在不少权属和管辖权不明的“飞地”，由于权属存在争议，往往会涌现监管空白或利益争取的情形。

　　专家指出，应早日对“飞地”进行确权，以防今后发生更大的矛盾。其实“飞地”监管有法可循，根据属地管理的原则，不管林地的所有权和使用权在哪方，仍然是由林地所在的行政区划内的地方政府进行管理。

　　两县都不发林权证秦方曾经到清爽县和广宁县的林业局去办理林权证，但都因为权属关系没有理清，两个县都没有给这片林地发放林权证

　　3月22日，位于清远与肇庆接壤处的一座非法铝灰厂污水库发生溃坝，超过4500立方的污水倾注而出，对清远清爽县和肇庆广宁县的河水和农田造成了污染。

　　溃坝的铝灰厂位于广宁县的行政区划内，但所在的林地却属于清爽县白芒村村民，庞杂的权属和管辖关系，导致了两个县的政府部门都以为不该由自己来监管。

　　这块林地的庞杂情形，是由历史原因造成的。林地主人、清爽县白芒村村民程超强的哥哥程超光说，1981年开端实施家庭联产承包义务制，当时他们的父亲任白芒村大禾坑生产队队长，负责分地。“分到后来发现分漏了，地不够分，就将这一片荒山分给了自己。”而两兄弟分家后，这块林地又分给了程超强。

　　程超光也不记得这块飞地是如何形成的，“上一辈人的事，过去十几年了，谁还知道呢？”

　　程超光说，程超强将这块林地租给广宁县人秦方(秦方后将这片林地转租给广宁人江绍英创办铝灰厂)种桉树后，秦方曾经到清爽县和广宁县的林业局去办理林权证，但都因为权属关系没有理清，两个县都没有给这片林地发放林权证。

　　这一点得到了清爽县的证实。一份由清爽县林业局出具的说显著示，铝灰厂所占用的林地，是龙颈镇白芒村委会大禾坑村小组村民的自留山。

　　这份说明还显示，该地“插花”在联合镇河口村委会林地范围内，其所在的小班森林资源数据库因子都统计在广宁县的森林资源管理范围内，清爽县森林资源库因子中没有该地的数据。所以，清爽县林业部门没有行使过对该地的林业采伐、林地流转、林地的征占用、林权发证等林事权力。

　　林权改革也没解决问题上世纪80年代末90年代初，广东进行了一次大规模的土地确权，但当时遗留了很多问题没有解决。而前两年的广东林权改革也没有解决这个问题

　　广宁县联合镇林业站则出具了一份图示，显示了这座清远的铝灰厂所在的山“插花”到了广宁县联合镇境内。广宁县联合镇镇委书记告知记者：“山是清远的山，业主也是清远的人，我们怎么给他发林权证？”

　　目前，广宁和清爽已经各自将有关文件和资料上报给了省有关部门，将由省有关部门对此地的管辖权作一个断定。

　　不管结论到底是应当属于谁管，在铝灰厂溃坝之前，这座山头已长期处于监管之外。

　　“这是历史留给我们的麻烦。”暨南大学公共管理系副教授洪凯表现，上世纪80年代末90年代初，广东进行了一次大规模的土地确权工作，但当时遗留了很多问题没有解决。而前两年的广东林权改革也没有解决这个问题。

　　虽然情形庞杂，但在洪凯看来，结论却很明确，“很显著，这个事情是归广宁管。不管山的主人是谁，监管应当根据土地所在的行政辖区来定。”

　　他的结论，依据的是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。这部法律的第五章第五十九条第五项表明，县级以上的地方各级人民政府“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。

　　洪凯以为，根据“管理本行政区域内”这句话，政府行政依据的是属地管理的原则。“土地的使用权与行政管辖权是可能离开的，比如说这块林地，使用权属于清爽县的村民，但根据属地管理的原则，这座山位于广宁的行政区划内，行政管辖权仍然是在广宁。”

　　这个观点也得到中山大学宪法与行政法研究所所长刘恒的认可，“对于你的行政边界范围以内的事情，你都是有权力进行管理的。”

　　他以为，权属关系不在这里，并不影响当地的行政处分权。“污染工厂在当地，当地的政府部门就应当对它实施行政处分，这是毫无疑问的。”

　　广东仍有许多“飞地”“中心沟”顺利回归珠海，这块著名的“飞地”美满完成历史使命。根据公开材料，目前广东还有几块比较大的飞地，散布在廉江、化州、佛山等地

　　洪凯与刘恒均表现，广东的飞地非常多，而且产生的原因也庞杂多样。有自然形成的，也有历史遗留问题。

　　洪凯在调研中就遇到过这样的案例。在广州黄埔区，一个大村紧挨着一个小村。大村人多，墓地不够用，就承包了小村的一块地作为墓地，这就形成了“飞地”。这块地名义上是大村的，大村也想把这块地占为己有，后来通过打官司，小村才将这块地收回。

　　广东省最著名的飞地，是佛山顺德“飞”在珠海横琴岛的中心沟地区的一块地。

　　中心沟位于横琴岛中部，面积约14平方公里，是上世纪60年代在当时佛山地区统一安排下，由顺德县民兵围垦而成。40多年来，历经多次行政区划调整，这块地方一直由顺德方面管理，顺德在这里设有中心沟办事处。

　　1979年珠海建市以后，对这一地块的归属，与佛山市一直持不同意见。2009年，国务院原则通过《横琴总体发展规划》后，中心沟的归属问题就成为横琴新区大规模开发的制约条件。

　　2010年4月，经广东省领土、规划等相干部门长达数月的调和，并报请省政府赞成，珠海市横琴新区管委会依法收回佛山市顺德区在横琴岛中心沟顺德围垦区内的全体国有土地使用权。

　　中心沟顺利回归珠海，这块著名的“飞地”停止历史使命。根据公开材料，目前广东还有几块比较大的飞地，散布在廉江、化州、佛山等地。

　　比较大的飞地，已经肯定了行政关系，就是依照本来的行政关系来进行管理。但麻烦的是这些非常小的“飞地”，并没有明确权属和管辖权，难以进行统计和管理，也因此而引发了很多矛盾，甚至引起两村械斗。

　　洪凯以为，随着社会发展、土地的价格上涨、利益增殖，双方的争斗动力就越大，而且这种矛盾还会一代一代往下传，导致两个地方的矛盾日益激化。

　　他强调，目前的当务之急就是依照相干法律，把这些有争议的“飞地”的权属和管辖权肯定下来，做一个了断，不然后续矛盾会更多，解决起来也会更麻烦。

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　　广东境内几块

　　比较大的飞地

　　●湛江廉江市的飞地共两处，均在廉江市的东北边，归石角镇管辖。一处在化州市兰山镇内，只有一个村子。另一处在化州市和广西陆川县之间，面积较大，内有棉地、山腰、山角、山底、榕树圩等村落。

　　●化州市也有两块飞地。东南侧的在吴川市境内，属长岐镇。西南侧的属良光镇。

　　●高超区的飞地“孤悬”于肇庆高要市回龙镇境内。这块飞地很小，只有一个行政村——— 苗迳村，人口约550人，属高超区西安街道办事处。