信息化和电子政务发展的战略定位：中国和美国的对比 分析 中国国情
作者：马连杰/郑钟弼 申领版权
一、电子政务钻研 的文献回首
20世纪90年代以来，世界各国的钻研 者和实践者，都从不同角度钻研 政府部门运用 ICT实现政府管理信息化和主动 化的理论和利用 。由于电子政务是一项繁杂 的系统 工作，涉及技术、政策、组织和制度诸多方面因素，因此学者和实践者在认识上仍然处在不同的层面。
1.信息化与电子政务
电子政务是信息技术在政府部门的利用 ，其发展历程 来源 于政府信息化。同时，电子政务是一个正在不断演进的概念，不同发展程度 的国家和一些国际机构试图从不同的侧面给电子政务一个权威 的解释 。但是到目前为止，关于电子政务涵盖的内容仍然在不断扩张。例如，近年来学术期刊出现电子政务(E-Government)、智能政府(Intelligent Government)、网络政府(Network Government)、移动政府(Mobil Government)和数字政府(Digital Government)等不同称谓。关于电子政务概念的蜕变 ，对比 有系统 的总结包孕：
(1)政府信息化和主动 化
20世纪七八十年代，人们提出了办公主动 化 (Office Automation, OA)的概念，办公主动 化是指利用 计算机技术来处理 办公室的内部业务，首要是将文件材料 的制造 、传送和贮存用计算机来完成。20世纪 80年代后，管理信息系统 (Management Information System, MIS)得到了很大的发展，它是为满足管理者需要 而建立 起来的信息加工和处理 系统 ，重点是支撑 决策和满足管理者对适时、正确 、相干 信息的需求。20世纪90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的利用 ，电子政务的概念才在世界许多国家的文献和政府报告中出现。
(2)世界经合组织(OECD)通过钻研 ，对电子政务的定义为：“电子政务是政府将新的信息和通信 技术(ICT)运用 到政府的整个 职能中，特别 是利用 Internet及相干 技术的网络潜能来改革政府的结构 和运行。”
(3)世界银行对电子政务的定义是：“指政府机构应用 信息技术(WAN Internet)，革新政府与大众 、企业、其他政府机构的关系。这些技术更好地向大众 供给 公共服务、改善政府与产业界的互动关系、通过使大众 更方便 地获得信息来增加国民 权利 、实现更有效的政府管理。通过电子政务的构建，政府可以实现减少政府腐朽 、进步 政府透明度、增加政府收入和节俭 成本等目标 。”
(4)联合国大众 经济管理处和美国公共管理协会 (ASPA)的一项全球性调查粗略地将电子政府定义为：“一个应用 最新的信息通信 技术，即从简略 的传真机到无线手持设备 等多方面来进行日常管理的政府。”
综上所述，电子政务是信息时代 网络环境下一种新型的政府管理与组织形态，国外的学者不仅从微观层面分析 电子政务在进步 政府绩效、改善政府服务等政府管理方面的作用，而且还钻研 它对政府的组织体制、权利 结构 、决策法子 和管理法子 等方面的深入 影响。指出电子政务的本色是对通过信息技术建立 了更简捷的、互动的和高效的政府和国民 的关系，从而对政府的组织结构 和管理模式进行革新。
2.电子政务的作用
电子政务从本色上说是对现有的工业时代 政府形态的再造，目标 在于将目前的政府重塑为一个高效、精简、弹性、创新、具备快速反应、更高服务品德 的政府，因此，电子政务从根本 上说，是政府管理法子 的革命。总体来说，电子政务的作用首要体现在以下四个方面：
(1)电子政务增进 了政府组织结构 从传统的韦伯行政官僚结构 (Weberian Bureaucracy)向网络型组织结构 转变 。工业化时代 行之有效的行政官僚结构 在信息时代 因为短缺 机动 性、程式化、低效率 和对难以按大众 的需要 供给 服务而受到广泛 批判 。电子政务则以国民 为中心(Citizen-centric)、以顾客为导向(Customer-oriented)，通过“一站式(one-stop service)”组织结构 为大众 供给 最方便 快捷、综合性的服务。
(2)电子政务通过政府业务流程重塑进步 了政府的管理效率 。信息技术的利用 能够减少成本、简化程序、优化流程进步 政府的工作效率 。在网络环境下，大众 、企业和政府机构可以通过公用门户完成想要完成的事。
(3)电子政务进步 了透明度，国民 参与决策的路子大大拓宽。通过电子政务能够实现信息的公开交换 、加强 透明性，拓宽国民 的参与渠道，同时由于在决策制定 历程 中体现更多人的利益 ，加强 了大众 对政府的相信 和信心 ，保证了政府决策的一致性。
总之，电子政务的核心是涉及政府组织与行径模式深入 变化的行政改革，一个政府再造历程 。
二、电子政务发展的战略定位分析
作为长远性和全局性的电子政务建设，需要 制定 清楚 、完整 并符合电子政务发展规律和切合国情的战略方案。最终明确 电子政务发展的可行思路。由于经济发展阶段和文化背景的区别，不同国家在电子政务的发展战略上存在不同的定位。尽管电子政务发展的终极目标 都是更好地为国民 服务，但是由于社会信息化程度 、管理体制、历史文化和经济发展阶段的区别，不同国家的电子政务发展战略选择（见表1），是一个十分重要的问题。
1.美国发展电子政府的战略定位
美国电子政府的战略定位是“以国民 为中心”。美国的电子政府工作来源 于20世纪80年代末90年代初。当时由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都请求 政府削减财政预算，进步 行政效率 。1992年克林顿总统就任时宣告 ，他领导的联邦政府将是一个电子化的“少纸”政府。1993年，克林顿政府在建立 “国家绩效评估委员会”(National Performance Review, NPR)时，为了向国民 供给 更好的电子政府服务，美国在2003年制定 了细化的电子政府战略，抉择 将美国的电子政府从“以信息技术为中心”变为“以国民 为中心”。 (1)方便 国民 与联邦政府实现互动。萦绕以国民 为中心的业务流程，持续 完善 和更新IT管理，电子政府管理部门要不断评估，监控跨部门业务流程的认定、布置、适当 归并、减少重复 投资。尤其是财务核算管理、数据统计、人力资源、社会福利、犯法 调查、公共卫生等方面的重点反省 ，制定 合理的投资企图 。通过简化政府工作流程，进步 为国民 服务的效率 。各个孤立的政府信息系统 ，必须 实现和其它系统 、数据和流程的整合，实现“一次收集，多次应用 ”。根据 已有的电子政府事业架构(Federal Entrepreneur Architecture, FEA)指示 系统 的整合和迁移。
(2)进步 政府工作效率 ，改良 其绩效。运用 预算流程和预算办公室的规定来支撑 电子政府工程的实现与整合。遵守2002年的《电子政府法案》，预算办公室获得了在预算上的决策授权，因此它在进步 电子政务工程效率 ，避免重复 建设中施展 作用。综合管理处(GSA)负责制定 一个“迅速 采购(Smart Buy)企图 ”，充沛 利用 政府采购的气力 ，降低 软件的购置 和掩护费用，进步 软件资产的管理程度 ，提倡 利用 标准 化的软件。
(3)改良 政府对国民 的回应才能 。预算办公室利用 国会授权，施展 已有的电子政府领导组织作用，适当 建立 新的电子政府工程领导小组。预算办公室领导层和联邦CIO理事会要充沛 利用 各个机构领导人的经验和才能 ，推动 政府建设。
美国电子政府发展的特点 是重视 实际利用 ，把为企业、大众 服务、实现资源共享放在重要位置。电子政府的战略定位就是要从根本 上改良 政府的公共服务。
2.中国发展电子政务战略定位
中国政府发展电子政务的首要目标 之一，就是要推行行政管理体制改革，即增进 政府管理职能的转变 和接轨、增进 政府业务流程的重组和进步 政府的透明度。总体来说，中国的电子政务战略定位包孕：
(1)加快政府职能转变 。通过电子政务建设的实行 ，加强 国家与社会、政府与大众 之间良好的合作。要通过电子政务建设进一步优化政务流程，克服 体制性障碍。逐步削减审批和审核事项，优化行政业务流程，实现“一站式办公”，加大政府监管力度和行政透明度。
(2)优化政府业务流程。通过电子政务项目标 事实，构建统一政府网络平台。中国盼望 形成技术先进、边界清楚 、结构 合理、安全可靠、具有前瞻扩张性的统一电子政务内外网络平台，集成统一的政府服务。打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，加快整合疏散 的业务系统 和信息资源，推动 政府信息资源对社会开放。健全和完善 政府专网，加快建设宽带高速政务网络系统 。
(3)积极推动 国民 参与，改善公共服务。增加网上业务，加强 公共管理和服务，增加服务内容、扩张 服务领域、进步 服务质量。2002年国务院组织召开“中国电子政务战略发展与方案情况 阐明 会”，100多位专家共同约定 了中国电子政务发展战略框架。
通过以上对比 可以看出，中美两国政府在发展电子政务的战略定位上，反响了两国不同的体制背景。美国发展电子政务的发展战略方案表明，电子政务对传统行政管理法子 形成深入 变化；实行 电子政务必须 制定 长远战略，断定 明确 的优先发展领域 ；实行 电子政务必须 以进步 公务员的个人素质为前提，全面展开电子服务。电子政务由国家投资、受国家把持 、为大众 服务。中国的电子政务战略定位需要 进一步明确 。
三、中美两国电子政务的管理体制对比
美国在电子政务的建设历程 中，建立 了适宜自身特性的管理机构和运作体制，和中国电子政务的管理体制相比，存在明显 的区别。
1.美国电子政府的管理体制
美国已经形成了对比 完整 的政府信息化的组织系统 和工作程序。总统管理委员会的官员，负责电子政府的钻研 、方案和实行 。总统行政办公室与管理和预算办公室(Office of Management and budgeting, OMB)两个部门联合履行 。具体项目首要由管理和预算办公室负责，日常事务由该办公室负责信息技术和电子政府的专职副主任主管。日常工作由下列三部分人共同领导：
(1)总统管理委员会的高档 官员。联邦政府没有专门的机构——政府技术推动 小组，负责全国的政府信息化管理指示 工作，包孕技术推动 、政策法规建议、投资管理、改良 服务和事迹 评估等。
(2)白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政府的副主任以及其他工作人员。例如，2001年7月 18日美国白宫管理与预算办公室宣告 成立“电子政府特别 工作小组”。各机构的项目小组会同白宫管理与预算办公室制定 了电子政府企图 实行 框架。
(3)各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会。
美国政府建立 了信息主管制度，联邦政府的首席信息官员兼任国家预算管理局第一副局长，政府各部门及各州政府也同时设立首席信息官员。另外，国会也有一个信息委员会，负责监督 政府信息化的履行 情况 ，每半年对国家重大信息化项目做一次评估。
2.中国电子政务建设的管理体制
中国电子政务仍处于起步阶段，管理体制上仍处在摸索 历程 中。2001年成立的国家信息化领导小组，是我国电子政务建设的权威 机构，负责审议国家信息化战略、宏观方案、有关法规草案和重大决策，综合和谐 信息化和信息安全工作。在国家信息化领导小组下设立国务院信息化领导小组为常设机构。负责制定 总体方案，和谐 、指示 和推动 电子政务建设，建立 科学的审议和评估机制。各地、各部门也设立相应的机构，为电子政务发展供给 组织保障。总之，中国的电子政务管理体制经历 了下列蜕变 。
1988-1992年，国家经济委员会、机电部、国家科委和电子信息技术推广利用 办公室，推动 传统产业技术革新、EDI技术、CAD/CAM以及MIS等项目标 开展。
1993年12月，成立了国家经济信息化联席会议，加强 统一领导，确立了推动 信息化工程实行 、以信息化带动产业发展的指示 思想。1994年5月成立了国家信息化专家组，作为国家信息化建设的决策参谋机构，为建设国家信息化系统 ，推动 国家信息化历程提出了许多重要建议。
国务院于1996年1月成立了由20多个部委领导组成的国务院信息化工作领导小组，统一领导和组织和谐 全国的信息化工作。
1998年以后，随着国务院机构的进一步改革，将原国务院信息化工作领导小组办公室调剂 建制并入新组建的信息产业部，负责推动 国民 经济和社会服务信息化的工作。
1999年12月，根据 国务院领导关于恢复国务院信息化领导小组的批示，成立了由国务院副总理吴邦国担任组长的国家信息化工作领导小组，持续 推动 国家信息化工作。
2001年12月27日，国家信息化领导小组成立并召开了国家信息化领导小组第一次会议。
2002年7月国务院信息办出台了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指示 意见 的通知》（中办发(2002)17号文件），从总体上指明了中国电子政务的发展方向。
美国电子政务的经验表明，电子政务建设需要 强有力的领导和和谐 。不管采纳 何种情势 ，承担部门的权威 性该当得到保证。只有统一和谐 的组织领导，才干 提出明确 的电子政务发展目标 和宏观方案。
四、中美两国电子政务实行 对比 分析
由于发展战略定位上的区别和社会信息化程度 的区别，中美两国在实行 电子政务建设的具体举动 上，也存在着不同的发展道路（见表2）。
表2 中国和美国电子政务战略实行 中对比 年份 美国 中国
1992年
前 国家信息化根本设施(NII) 办公主动 化(OA)工程
1993年 国家绩效评估委员会(National 国家经济信息化联席会议，
Perfomance Review,NPR) “三金”工程启动
政府信息技术服务小组(Govemment
1994年 Information Technology Services, 国家信息化专家组成立
GITS)
《信息技术管理改革法》 由20多个部委领导组成的国务院信
1996年 (Clinger-Cohen Act of 1996) 息化工作领导小组成立
“走近美国”(Access to America)计 国务院信息化工作领导小组
1997年 划 深圳会议
《文书工作消散 法》(Govemment 信息产业部信息化推动 司
1998年 Paperwork Elimination Act of 1998) （国家信息化办公室）
《电子政府总统备忘录》断定 了电子 政府上网工程启动，
1999年 政务的标准 和发展目标 国家信息化工作领导小组成立
“第一政府(www.firstgov.gov)”网
站开通。《电子签名法》(Electronic 十五届五中全会提出“以信息化带动
2000年 Signature in Global and National 工业化”的战略方针
Commerce Act of 2000,ESIGN)颁布
《总统管理改革企图 》(President's 全国城市信息化工作座谈会，
2001年 Management Agenda) 国家信息化领导小组第一次会议
颁布 《电子政府法案》。进一步明确 国务院信息化办公室颁布 《国民 经济
2002年 电子政府的管理机构和CIO负责制 和社会信息化专项方案》和《关于我
度 国电子政务建设的指示 意见 》
美国白宫管理与预算办公室颁布 了 国务院信息化办公室安排 落实《关于
2003年 美国新的电子政府发展战略 我国电子政务建设的指示 意见 》制定
《电子政府工程技术指南》